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国有资产授权经营模式法律研究 　　摘要：自1992年实行试点以来，国有资产授权经营已经历十几年的实践，其基本制度框架已经日趋成熟。对国有资产授权经营模式在法律层面的完善建议有三：确立相对独立的地位；完善法律规定；明确国有资产监管机构与运营机构之间的考核与监管关系。 　　关键词：国有资产授权经营；国有资产监管机构；国有资产经营机构；政企分开 　　中图分类号：D912.29 文献标识码：A 　　文章编号：1005-913X（2015）07-0096-02 　　从1992年开始试点以来，我国国有资产授权经营已经历了十几年的实践，其基本制度框架已经日趋成熟。1992年《关于国家试点企集团国有资产授权经营的实施办法（试行）》，确立了东风汽车等四个集团作为第一批试点集团公司，实际试行国有资产授权经营这一国有企业的经营管理方式。该办法的第3条规定：“国有资产授权经营是指由国有资产管理部门将企业集团中紧密层企业的国有资产统一授权给核心企业（集团公司，下同）经营和管理，建立核心企业与紧密层企业之间的产权纽带，增强集团凝聚力，使紧密层企业成为核心企业的全资子公司或控股子公司，发挥整体优势。”该规定第一次提出了国有资产授权经营的概念。1996年国家国有资产管理局关于印发《关于企业集团国有资产授权经营的指导意见》的通知进一步规定了企业集团国有资产授权经营的实质内容。 　　一、国有资产授权经营方式内部关系之厘清 　　（一）国有资产监管机构与国有资产运营机构之法律关系 　　就国有资产运营机构本身而言，它是由国有资产监管机构授权其进行国有资产管理、营运的中间环节，连接国有资产监管机构与被授权经营的国有企业或国有控、参股公司，运营机构必须根据授权经营者拟定的经营战略，对国有资产进行保值增值的运营，实现国有资产的优化配置，使国有资产收益最大化。国有资产运营机构本身并非一个政府行政部门，而是一个自主经营、自负盈亏的独立法人，是公司法上下属企业的股东，但与此同时它又受制于来自政府相应职能部门的指导，在确保完成国有资产保值、增值任务的同时，还应注重完成国家指导的宏观产业经济目标和特定的社会政治目标。因此有学者认为，国有资产运营机构是公私法的交错， 兼具公私法人的双重属性。 　　就国有资产监管机构与国有资产运营机构之间的法律关系而言，按照赵旭东教授的观点，二者关系分属几个层次。第一层次上二者理应为出资者与被出资者的法律关系，国有资产运营机构本身是一个公司或者企业，而国有资产监管机构代表国家即是其唯一的出资人，二者之间按照《公司法》理应是出资与被出资关系；第二层次，基于国有资产监管机构授权国有资产运营机构对国有企业进行运营，二者同时还应视为信托关系。其一，国有资产授权经营机构以自己的名义进行法律行为，其法律后果归属于自身，这与信托制度相一致。其二，国有资产授权经营是委托人国有资产管理部门将国有资产委托给授权经营公司经营，从而实现国有资产保值增值的一种制度，这与信托制度中委托人将财产权转移于受托人，受托人依信托文件所定，为收益人或特定目的而管理或处分信托财产的法律关系相一致。其三，在国有资产授权经营制度下，国有资产监管机构将被授权国有企业的产（股）权的所有权授予国有资产运营机构时，并没放弃自己对这部分国有资产的最终控制权和所有权，这完全符合现代英美信托法律制度下的“双重所有权”概念。 　　（二）国有资产监管机构与被授权的国有企业之间的法律关系 　　我国的各级国有资产监管机构作为中央和地方政府的职能部门，代表国家履行出资人义务，享有所有者的权利，督促企业实现国有资本的保值增值，防止国有资产流失，其与被监管的国有企业间本质上即出资人与被出资人的关系，国有资产监管机构是国有企业的产（股）权所有者。在国有资产授权经营的三层运营模式之下，由于国有资产监管机构与运营机构之间是信托关系，授权托管协议签订后，国有资产监管机构转化为信托法上的委托人和受益人。但因为信托法上的“双重所有权”，国有资产监管机构仍然是被授权国有企业国有产（股）权的最终所有人，但这种所有关系要受到信托法的严格限制，不能随意行使出资者的权利。 　　（三）国有资产运营机构与被授权国有企业之间的法律关系 　　这二者之间的关系基本不存在异议，由于国有资产授权经营也是建立在公司制的基础上，因此国有资产运营机构与其授权运营的国有企业、国有控股和参股企业之间是出资者即股东与公司的关系，二者之间也是平等的法人关系，并非计划经济体制之下的行政上下级隶属领导关系。通过这样一种三层运营模式，可以达到政府与各类被授权的国有企业之间一种相互隔离的效果，避免以往“政企不分”的直接行政干预。 　　二、国有资产授权经营方式之积极作用与存在的问题 　　（一）湖北某集团公司情况简介 　　湖北某控股集团有限公司是笔者于