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低碳政策执行异化的博弈分析 　　【内容摘要】近期在全国陆续上演着拉闸限电，其根本原因是为了节能减排指标的最后冲刺，低碳政策又一次在执行过程中被异化，低碳政策的执行陷入中央制定政策与地方应用对策的博弈困境。从本质上来看，中央政府与地方政府间的利益博弈从根本上促成了低碳政策的不成功。本文以低碳政策中的节能减排为例，运用博弈论工具分析中央政府与地方政府的决策过程及博弈结果，探究低碳政策执行异化的机理，探求提高低碳政策执行效力的对策。 　　【关 键 词】低碳政策 政策执行 央地博弈 　　 　　一、前言 　　2006年发布的“十一五”规划纲要提出了节能减排的明确目标，即到2010年，我国国内生产总值能耗要降低20%，主要环境污染物排放总量要减少10%。今年正好是实现“十一五”规划的收官之年，为了完成当初制定的节能减排目标，一波轰轰烈烈的限产热潮正在全国展开。从9月开始，广东、江苏、浙江等省份对钢企实施强制性拉闸限电或提高供电价格的措施；广西不仅对落后产能实行限电，一些节能水平较高的钢厂也准备部分停产①。各地都在最后时刻采用非常规的限电措施来实现低碳政策目标，企业因正常的生产秩序受到影响，故采用自备柴油发电。原本，中央政府低碳政策的本意是谋求社会效益和经济的可持续发展，以节能减排的形式倒逼企业转型，促进地方转变经济发展方式，属于实现经济效益和社会效益“双赢”的良策。然而，“良法美策贵在于行”的定律又一次遭受到挑战，节能最终变为耗能，减排最终变为增排，低碳政策的执行被“异化”，与原有政策目标背道而驰。究其原因在于地方的利益同中央的利益有着内在冲突，以及相关制度缺陷的外驱力量，从而中央政府与地方政府就低碳政策的执行展开了相互博弈。 　　二、央地博弈的前提假设与根本原因 　　中央与地方的展开博弈的内在缘由是因利益冲突，这一原因成立的根本又在于资源的稀缺性以及政策执行主体的理性趋利性。 　　（一）基本假设前提 　　1.资源稀缺性假设。传统的以资源的无限开采利用为主的粗放型经济模式在发展过程中越来越体现其后劲不足，原因就是忽略了资源的有限性特质。而在“十一五”规划中对于节能减排的规定即是意识到资源的稀缺性，进而中央政府从社会效益和可持续发展的经济效益出发，制定了以全局利益为导向的低碳政策。 　　2.政策执行主体的人性假设――理性逐利人。政策执行主体是政策执行的载体，其价值取向决定了政策能否被忠实执行。公共选择理论认为，传统的对人性分为“经济人”或“公共人”的两分法是难以成立的，相反，政府是经济理性和公共理性的矛盾统一体，人的行为动机是多元、复杂、动态的，既有利己的成分，又有利他的成分；既追求个人利益也追求公共利益。在政策执行过程中，“政府同样存在‘经济人’的缺陷”②。为克服“经济人”缺陷，理性人发明中种种制度规范行为，政府行为正是这些自私而有理性的人在一定制度约束下的行为的结果与表现。 　　（二）央地博弈的根源 　　1.利益诉求之内驱力。“政策的存在作为一种社会现象，并不是人们遵守或违反它的原因，人们之所以遵守政策或违反政策，是因为政策表现了一定的利益，利益在推动或抑制人们的行为中扮演着极为重要的角色，利益追求是政策执行者的内在驱动力，正是利益推动着人们去执行政策或违反政策。”③低碳政策作为公共政策中的一种，同样带有利益分配的色彩。在低碳政策执行的过程中，地方政府利益诉求成为可能的原因之一就是中央与地方政府之间的关系在市场经济体制下的呈现出新的权力关系。地方政府的权力得到了放大，地方的主体意识觉醒，地方政府不仅代表中央利益，而且肩负着区域内公共利益实现的责任。中央利益同地方利益发生冲突时，政策执行就呼被异化。 　　2.制度缺陷之外动力。首先，从地区考核制度上来讲，地方政府的考核依然是以GDP、吸引外商投资、税收等经济指标为主的政绩考核机制，“十一五”规划中对于节能减排的指标因为周期长、见效慢、成本高，加上任期的不固定等多种因素，故而对于“理性逐利人”的地方政府来说，偏爱那些周期短、见效快的投资项目，对于是否忠实执行成本高，又对政绩没有帮助的低碳政策则权衡再三。 　　其次，因为中央制定的公共政策具有宏观性和原则性的特点，地方政府在执行具体的政策时中央赋予地方充分的自由裁量权鼓励其按照本区域的实际情况，进行制度创新，这就充分给予了地方以博弈的现实土壤，给了地方在和中央进行博弈时充分的制度空间。正如阿克顿勋爵所言：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败，权力只有到达边界时才会受到约束”。正因为政策执行者最终难以做到“价值中立”，执行政策的过程就是政策执行者偏好付诸实践的过程，所以制度的缺陷又为央地博弈开了一扇窗。 　　三、央地博弈行为分析 　　针对于低碳政策执行的博弈活动包括参与人（Players）、策略(strate