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我国农村土地集体所有权权能缺失的政策因素分析 　　摘要：文章从征地的角度阐述集体土地面临征地行为时，法律政策、行政权力与产权衔接的政策因素以及监督政策等的缺陷则所导致的集体土地所有权权能缺失问题，并提出相应措施。 　　关键词：农村土地集体所有权、行政权、政策、权能缺失、对策 　　中图分类号：DF453文献标识码： A 文章编号： 　　我国《宪法》、《土地管理法》等法律法规中均有对农村土地集体所有权的明确规定。在实际操作当中，当农村集体土地进行承包或集中利用时，土地集体所有权权能基本得到妥善保障。然而，当集体土地面临政府的征地行为时，种种政策因素缺陷导致土地集体所有权权能缺失，如：土地征收标准低、分配乱、安置补偿方式单一，征收程序信息不公开，民众参与度低，补偿及资金渠道不明，这使得集体所有权权能受到损害，影响社会和谐稳定。文章仅从征地的角度，探讨造成集体土地所有权权能缺失的政策因素并提出相应建议。 　　（一）现有法律对集体所有权主体定义不明导致权能缺失 　　我国《宪法》10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地和自留山，也属于集体所有。”[摘自：《中华人民共和国宪法修正案》第十条，修正时间：2004年3月14日]《土地管理法》第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”[摘自：《中华人民共和国土地管理法》第二章，第十条 修正时间：2004年8月20日] 　　由此可知，农村集体土地的所有者作为产权主体，有 “乡（镇）农民集体”、“村农民集体”、“组农民集体”三种构成形式。然而，法律上的产权主体包括自然人、法人、国家、国际组织等，同时，社会主义国家中的集体经济组织也是法律关系中的产权主体。[摘自：百度百科――权利主体中，包括及相关介绍部分/view/229544.htm]显然，《宪法》、《土地管理法》中所规定的集体土地所有权产权主体――“集体”、“农民集体”等并不能与产权主体的概念契合，“集体”、“农民集体”作为一种抽象的集合群体，也不等同于“社会主义国家的集体经济组织”，因而并不具法人资格，这种定性上的空白和模糊，使农村集体土地所有权产权主体虚位。 　　这使得实践中，处于弱势地位的农民往往难以维护土地的收益、分配等各种权益，县、乡镇级政府作为国家机关在“集体”出现虚置、缺位的状况下，在实际中代行农村土地集体所有权产权主体职能，同时，法律中对集体定义的不严谨使农民很难看到自己与土地的关系，弱化农民所有权权能主体意识，农民权益不能得到完好的保障。在实地调研中，37%的农民认为现使用的土地归乡镇政府所有，47%的农民认为农村集体经营的土地由县政府进行管理。（如图1）[ 文章数据来源：西南交通大学2012级国创项目：中对A镇120户农民进行的问卷调查结果。国创项目编号：201210613022。] 　　 　　 　　图1：农民对于集体土地所有权权能意识调研分析 　　（二）征地过程中现有行政权与产权间政策衔接不足导致权能缺失 　　由于集体这一所有权权力主体的“虚位”现象以及国家对于集体所拥有“产权”的控制，使得在征地过程中，国家最主要的行政机构――各级政府部门的行政权力介入产权干预成为必然。 　　一方面，我国的国家性质和政治制度要求，行政权力的运用必须以促进全社会公共福利、维持社会秩序、为公民权利实现提供保障为基本目的。因而政府在介入产权干预时就必须充分考虑和维护农户的利益，引导农民合理利用土地。 　　同时，国家相关法律对于产权的保障也十分充足。从所有权的性质来看，《物权法》明确规定“所有权人对自己所有的不动产和动产依享有占有、使用、收益和处分的权利”[ 摘自：中华人民共和国《物权法》第三十九条规定。],这使得产权具有强烈的排他性和绝对性。我国《物权法》也从征地拆迁的条件、维护被征拆人产权利益、约束政府在征地拆迁中的行为等多个方面对农村土地所有权这一产权进行明确保护。 　　然而，尽管我国对行政权力及产权都有明确的规定，在产权和行政权力相衔接见之于征地的实际操作过程中，农村集体土地所有权权能却表现出严重的缺失和不足。 　　首先，由于我国农村组织结构不明确，不完善，地方村委会的权威性，在多数地方，村委会成员自然而然地充当了集体土地产权代表。由于村委员既拥有执行乡(镇)政府命令的任务，又作为集体土地的产权代表，这种单结构双功能的村委员的运作过程，实际上就是其负担的政务和村务相互博弈的过程。但是，由于我国