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关于国债余额管理问题文献综述 　　[摘 要]由近年热点问题国债余额管理的正式启动着手，对与国债余额管理有关的一系列文献进行综述，分别就国债余额管理以及国债赤字管理的含义、国债余额管理实行的必要性及其意义、实行国债余额管理的注意问题等三个方面进行了综述。同时，鉴于国内已启动了国债余额管理制度，所以该综述侧重于其必要性及意义。 　　[关键词]国债余额管理 国债赤字管理 中央银行 商业银行 　　 　　从2006年开始，参照国际通行做法，采取国债余额管理方式管理国债发行。随后全国人大会议审批通过，2006年记账式第二期国债将以美式招标方式发行，期限三个月，这次短期债券的发行标志着中国国债余额管理制度的正式启动。 　　虽然此制度已正式实行，但是国债余额管理在中国一波三折，早在2001年，财政部就向国务院提交了实施国债余额管理的建议，但一直石沉大海，直至2003年底，财政部副部长楼继伟在一论坛上特别阐述了未来一两年将推出国债发行余额管理的设想，国债余额管理才引起市场重视，随后，财政部虽然也做出姿态推进这一制度建设，但一直只见雷声不见下雨。直至2005年底，中国人大预算工作委员会就实行国债余额管理的意见得到通过，这一制度再度浮出水面。 　　鉴于国债余额管理从提上议程到实行的曲折历程，本文在此就关于国债余额管理的一些问题做一个文献综述。 　　 　　一、国债余额管理概述 　　（一）国债余额管理 　　所谓国债余额管理，是指立法机关（全国人民代表大会）不具体限定中央政府当年的国债发行额度，而是限定一个年末不得突破的国债余额上限，即财政部必须将每年全国人大批准的国债余额作为不可突破的指标,这个指标等于上一年的国债余额加上本年度财政预算的赤字额。金人庆（2005）指出，“国债余额”实际上就是指国债的“市场存量”，它包括中央政府历年预算赤字和赢余相互冲抵后的赤字累计额、向国际金融组织和外国政府借款统借统还部分以及经立法机关批准发行的特别国债累计额，是中央政府以后年度必须偿还的国债价值总额。 　　（资料）具体而言，国债余额管理又分为两种形式： 　　其一：国债限额管理，即立法机关为财政部门发行国债的总规模设置一个额度限制，财政部门可一直在国债规模限额内自行决定国债发行品种、时间和发行方式。如果确有原因需要提高国债规模限额，财政部门需要向立法机关申请并得到批准后才可突破国债规模限额发行国债。目前，美国国债发行管理采用的就是这种方法。其二：预算差额管理，形式上只是预算差额，即每年立法机关只审批国家的预算赤字或预算盈余，也就是国债规模的增量或减量，不审批国债借新还旧部分。目前，英国、德国、法国、日本和加拿大等许多发达国家都采用这种管理办法。 　　（二）国债赤字管理 　　目前世界上绝大多数国家都采取国债余额管理方式，只有中国（2006年以前）和个别国家采取国债赤字管理的方式，即年度国债发行额度审批。 　　楼继伟（2003）曾在答记者问中谈到，自1981年恢复发行国债以来，我国一直采取逐年审批国债发行额度的方式来管理国债发行。每年的国债发行计划，通常是在上一年第四季度根据对国家财政预算收支情况的测算进行编制。这个计划将作为国家预算的一部分上报国务院，由国务院在下一年3月的全国人民代表大会上提请审议。一旦通过，国债发行计划就如同法律文本一样具有法律效力；如果当年国际国内经济形势发生了变化，需要追加或削减国债发行，也须经全国人大常委会审批后才能执行。2000年预算编制调整后，中央财政安排国债项目资金和当年需归还的债务利息均列入中央预算支出，也就是说，此后每年的国债发行规模等于“财政预算的赤字额度与当年到期国债需要归还的本金”的总和。 　　 　　二、国债余额管理实行势在必行 　　从发达国家的实践看，国债余额管理不但增强了立法机关对国债规模的控制能力，而且有利于财政部降低筹资成本，提高国债流动性；同时还有利于财政部门科学进行国库现金管理，降低国库运行成本，提高国库运行效率。 　　韩军（2003）与晓江（2004）认为，在计划经济体制下，对年度发债规模实行额度管理，有利于平稳和顺畅地发行国债，从而确保每年国债发行任务的圆满完成。现阶段我国实行国债余额管理会具有诸多好处： 　　（一）国债余额管理加强了全国人大国债规模管理力度，有助于提高国债管理工作的透明度； 　　（二）能够使国务院及其财政部合理安排国债的品种结构和期限结构，从而有助于控制总体国债筹资成本； 　　（三）在宏观经济政策的协调上，有利于央行有效地开展货币政策操作； 　　（四）便利国债管理部门有效地实施债务管理和现金管理操作，实现货币政策和财政政策在更高层次上的协调配合。 　　 　　图1 我国国债的动态变化 　　资料来源：韩军，余额管理制：中国国债市场化管理的选择[J