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关于地方人大重大事项决定权之重大事项判断 　　摘要：地方人大行使重大事项决定权虽然有宪法和法律依据，但由于法律对“重大事项”的范围规定过于原则，造成地方人大未能充分有效行使重大事项决定权。重大事项是相对的、动态的，应在“根本性、长远性、全局性”这个标准的指导下，依据合法性、全局性、人民性、区域性、动态性、层次性、可行性原则，遵循严格的科学民主的程序，注重公众参与，采取概括事项与列举事项相结合的方法，对地方人大重大事项决定权的范围作出规定。 　　关键词：重大事项； 决定权； 公众参与原则 　　中图分类号：D624 文献标识码：Ａ 文章编号：1004-0544（2009）03-0045-03 　　 　　“厦门PX事件”虽最终因该项目由厦门迁往漳州古雷半岛兴建、厦门市赔偿翔鹭集团而告一段落，但该事件引发的争论和引起的思考却远未结束。“厦门PX事件”被认为是已突破单纯的科学、环保意义，是政府尊重科学、尊重民意、重视民生、民主决策的标本，是中国重大项目民主决策历史上一个里程碑式的事件。然而，在整个事件过程中，在民众、资本、权力三方利益的博弈中，我们不难发现我国民主决策中存在的随意性现象，不难发现民众信息获取和意见表达渠道的狭隘，不难发现我国公众参与决策机制的障碍，却很难听到享有“重大事项决定权”的地方人大的声音。厦门PX项目是否属于重大事项？如果属于，就应当由享有重大事项决定权的地方人大讨论、决定。怎么来判断以及由谁来判断“重大事项”的范围？这是我们不得不思考的问题。 　　 　　一、 为何要界定“重大事项”范围 　　地方人大行使重大事项决定权，是指地方人大及其常委会依照宪法和法律规定的权限、程序，对本行政区域各方面重大事项作出决定或决议，并依靠国家强制力保证贯彻实施的权力。《宪法》第一百零四条规定：“县级以上的各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面的重大事项”。《地方组织法》第四十四条规定，县级以上的地方各级人民代表大会及其常委会，“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。”这即是地方人大行使重大事项决定权的宪法和法律依据。重大事项决定权和地方立法权、人事任免权、监督权一起构成了我们通常所说的地方人大的“四权”，具有全局性、集体性、独享性和权威性等特征。 　　近年来，虽然地方各级人大讨论、决定了诸多本行政区域内人民群众普遍关心的重大事项，但从整体上看，地方人大重大事项决定权的行使还很不到位，还存在诸多问题。有人总结为存在着“五多五少”现象，即：提意见建议的多，作出决议决定的少；被动例行的多，主动行权的少；决定事项程序性的多，实质性的少；决定内容抽象空洞的多，具体指向的少；满足于会议审议的多，会后跟踪督察的少。[1]地方人大行使重大事项决定权存在的问题集中体现在难为、不为、虚为、滥为问题。[2] 　　应当说，造成地方人大行使重大事项决定权薄弱的原因很多，有的是体制性的，有的是工作性的。其中制度原因是一个公认的原因之一。什么是重大事项？怎样确定重大事项？一直是地方人大在实际操作中普遍感到困惑的问题。宪法和地方组织法对重大事项的规定过于笼统、宽泛、原则，内容上缺乏实质性的规定，形式上缺乏程序性的规定。同时，关于人大重大事项决定权的理论研究滞后，尚没有成熟的、权威的理论来指导实践工作的开展，地方人大缺乏理论的指导。在具体工作中，诸如多大工程是重大工程？涉及群众普遍关心的城市规划、标志性建筑及街道命名该不该报人大批准？等等，没有一个明确的界定，导致地方人大行使重大事项决定权存在盲目性，影响了地方人大及其常委会重大事项决定权的行使。所以，对“重大事项”界定不清是导致地方国家权力机关对重大事项行使决定权数量少、涉及面窄、不能到位等问题的原因之一。科学的界定重大事项的范围意义重大。 　　 　　二、 以什么标准界定“重大事项”的范围 　　《地方组织法释义与解答》一书中对重大事项作了界定，并将其概括为五项内容，是一种具有准立法性质的解释。[3]但是，这一解释并没有解决什么是“重大事项”，归纳的五个方面的事项，有的是不完全确定和难以衡量的，有的则是与法律规定相抵触，有的则是违反逻辑，存在同义反复问题，在逻辑上是矛盾的。[4] 　　彭真同志曾提出重大事项是事关“全局性、长远性、根本性”的问题。重大事项就是本行政区域内事关全局，有根本性、长远性以及涉及人民群众切身利益的全民性的重要事项。所谓全局性是事关本行政区域的政治稳定、经济建设和社会发展大局的事项；所谓根本性是对事物的发展和局势的变化起关键作用的事项；所谓长远性是指需要逐步实施，涉及时空跨度较长的事项；所谓全民性是指与广大人民群众的利益密切相关，是群众关心的事项。但是，“全局性、长远性、根本性”本身