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加强国家财政预算法律监督路径研究 　　一、引言 　　从社会契约论来看，国家是为保护公民的基本权利、提供公共产品而存在的，公权力是国家履行公共管理职能的力量保证。财政权是国家为促进公民权利的实现，在民众同意的前提下以确定的规则在全社会范围筹集并合理管理、使用财政资金的权力[1]。随着经济的高速发展，国家的运转需要通过以税收为主的财政收入来维系，国家履行其管理和服务职能的情况要通过财政支出来考量，财政权已经成为国家公权力的最重要构成。在形式上，预算表现为“财”的运作过程，其本质实则隐含着政府征集、支配公共财政资源，并对财政支出的方向、结构、力度进行配置的决策和博弈过程，因此，政府预算活动的过程，实际上就是国家政治权力运行的过程[2]。财政资金本质上是全体公民为获得公共产品和服务对个人财产的让渡，国家实际上扮演着“代理人”的角色。由于“花别人的钱不心疼”这一人性特点以及权力天然扩张的规律存在，国家在行使财政权的时候存在着代理风险，需要委托人对其进行监督制约。预算是财政权的龙头，是对财政资金收支的计划，因此对预算的监督是对财政权监督的有效途径。 　　二、我国财政预算法律监督制度的沿革 　　我国的财政预算法律监督制度几乎是随着新中国政权的建立而同时确立的。1949年制定的《中国人民政治协商会议共同纲领》中第四十条规定“建立国家预算决算制度，划分中央和地方的财政范围，厉行精简节约，逐步平衡引政收支，积累国家生产资金”，从宪法层面确立了国家实行财政预算制度。1951年政务院颁布的《预算决算暂行条例》明确了国家预算决算的组织体系和具体程序，标志着新中国的财政预决算制度正式建立。预算制度的建立为预算法律监督奠定了坚实基础。1954年宪法第二十七条赋予了全国人大行使“审查和批准国家的预算和决算”的职权，第三十四条规定全国人大设立预算委员会，第五十八条规定地方各级人大“审查和批准地方的预算和决算”的职权，标志着预算法律监督制度的确立。1982年宪法第六十二条规定了人大行使“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”的职权，第六十七条规定了人大常委会行使“在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案”的职权，明确了人大对预算调整的审批权。同时第九十一条规定了国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支以及对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支依法独立行使审计监督权。1994年颁布的审计法第四条规定，国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告，将人大监督和审计监督有机地结合起来，丰富了财政预决算法律监督的内容。1995年生效实施的预算法和预算法实施条例对国家预算编制、审查、批准、执行、调整、决算等程序作出了具体制度规定，为中央和地方各级政府执行国家预算制度提供了法律遵循。1998年12月，九届全国人大常委会第六次会议决定设立全国人大常委会预算工作委员会，作为对预算进行审查监督的工作机构。2006年颁布的监督法第三章对各级人大常委会“审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告”的职权作出了更为具体的规定。在预算法生效实施的近二十年后，伴随着国民经济的高速发展，国家预算法律制度中浓重的计划经济时期的“控制”色彩与新时期政府所扮演的“治理”角色不相符合。在这一背景下，历经多次讨论修改后，2014年新修订的预算法正式颁布，着力加强人大对政府预算的审查监督。 　　三、我国财政预算法律监督制度存在的问题 　　人民代表大会是我国的代议机关，国家财政收入来自于人民交纳的税收，国家财政支出的最终目的在于保障公共财政支出的受益者――人民的公共财政福利最大化，因此人大自然是财政预算监督的主体。虽然宪法、监督法、预算法、审计法和相关实施条例已经对国家财政预算监督制度作出了较为完整的制度规定，但在执行效果上受到诸多因素的制约，导致人大对预算的监督流于形式，未能发挥代议机关应有的监督效果。 　　（一）人大对预算审查的时间较短，未能对预算编制的周期实现“全覆盖” 　　开展预算审查是人大行使预算监督权的最直接途径，对预算进行详细、有效的预算审查是人大批准预算的前提。根据预算法的规定，我国县以上各级人大的预算审查可以分为人大会议之前的初步审查阶段和人大会议期间的预算审查阶段。全国人民代表大会通常3月份召开，受到人大会期制度的限制，人大代表在会议期间对预算的审查监督作用极为有限。如在2016年的“两会”上，财政部于3月5日提请十二届全国人大四次会议审查《关于2015年中央和地方预算执行情况与2016年中央和地方预算草案的报告》，在3月16日以2467票赞成、299票反对和90票弃权通过了《第十二