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国家监察体制改革要注重对监察权性质研究 　　摘要：监察委员会与党的纪律检查机关合署办公，共同实现反腐败的制度目标，由此必然产生二者共同行使监察权的问题。从政治宪法学的角度，可以把中国特色监察权分为两部分：一部分是由党的执政权延伸出来的政治权力性质的监察权，这种监察权的正当性来自于党管干部原则；另一部分是需要借助于国家权力体系运行的国家监察权，这种监察权需要纳入由宪法和法律所确立的国家权力运行体系以及法律监督权的运行秩序中。基于监察权的性质和功能，当前国家监察体制改革中成立的监察委员会在组织领导体制上虽然由同级人大选举产生、对同级人大负责，但在具体运行机制上不需要向同级人大报告工作，而应向上级监察机构报告工作。监察委员会并没有改变国家权力体系中法律监督权的结构，而是通过抓住党员干部及在国家机关中行使公权力的公职人员的廉政建设这条主线来进一步强化国家权力体系中各国家机关对其工作人员的人事监督权，从而构成反腐败制度体系，进一步提升反腐败机制的运行效率。国家监察体制改革中创制的中国特色监察权不仅可以进一步巩固党的执政权，而且可以进一步优化国家权力体系中法律监督权的运行效果，形成反腐败工作的新格局。 　　关键词：国家监察体制改革；监察委员会；监察权；监察监督；国家权力体系 　　中图分类号：D922.11文献标识码：A文章编号：1003-0751（2017）10-0043-09 　　国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革。2016年11月，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，要求试点省（市）设立各级监察委员会，为在全国推开积累经验。①根据凡属重大改革都要于法有??的精神，全国人大常委会委员长会议依法提出了相关议案。②2016年12月，十二届全国人大常委会第25次会议通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》。2017年年初，根据中央试点方案和全国人大常委会的决定，试点省（市）人民代表大会相继产生了监察委员会。三省（市）监察委员会的成立，标志着国家监察体制改革试点工作取得阶段性成果。③ 　　一种新制度的出现必然涉及权力分配体制变革。国家监察体制改革要在法治轨道上有序运行，必然涉及这项改革的权力基础问题。目前，试点地方设立的监察委员会作为公权力部门所行使的是何种性质的权力？这一权力与现有权力体系如何在法理和制度上实现和谐一致？监察委员会行使的监察权是否与现有权力结构具有相容性，是否具有中国特色？监察权能否完全纳入国家权力体系，是否可以完全“国家化”“法律化”？诸如此类的法理问题是无法回避的。无论实践中如何发挥监察委员会在反腐败工作中的作用，都需要首先解决监察委员会的正当性与合法性这一理论问题。这个问题直接决定国家监察体制改革的方向以及共产党依法执政、依宪执政的制度框架。本文从现行政治体制的权力构造特征出发，结合我国现行宪法确立的人民代表大会制度以及该制度下国家权力体系的特点，详细论证国家监察体制改革必须以创设中国特色监察权作为监察制度有序运行的合法性依据，同时对一些脱离我国政治制度实际的监察制度构想进行学理上的修正，以期为正在试点的国家监察体制改革寻找可行的制度路径。 　　一、监察委员会是具有中国特色的反腐败机构 　　随着国家监察体制改革实践的有序推进，理论上必然产生该项改革措施的制度化、法治化问题，其中最核心的问题是该项改革中设立的监察委员会作为党领导下的反腐败机构所行使权力的性质及其效力问题。当下，关于监察委员会性质的探讨，特别是关于其行使权力的性质的一些学术观点，并不符合国家监察体制改革的初衷，甚至没有考虑到党对国家生活和社会生活进行政治领导的现实。这类观点把监察委员会所行使的监察权强行纳入国家权力体系之中④，并配以种种制度限制，似乎只有监察权的性质完全“国家化”才能真正赋予国家监察体制改革合法性。这些观点表面上体现了法治原则和精神，突出了权力应受法律制约的思想，实际上与中国特色社会主义政治制度和政治实践大相径庭。有的观点主张将我国所有监督机构合并在一起组成带有综合性监督功能的大监督机构；⑤有的观点主张监察委员会具有高于国家权力机关、行政机关、审判机关和检察机关的职能，认为监察委员会属于取代国家检察机关的专门法律监督机关。⑥诸如此类的观点并未体现我国基本政治制度和党的执政实践特点，不可能为国家监察体制改革真正“出实招”，需要在进行充分法理论证的基础上予以正本清源。 　　根据中央精神和全国人大常委会的决定，监察委员会是具有中国特色的反腐败机构。它主要行使监察权，对行使公权力的公职人员以及参照公务员管理的人员的廉洁状况进行监督。它既是党领导下的反腐败工作机构，也是在党管干部原则指导下对干部廉洁状况进行一般性监督的专门机构。监察委员会行使监察权，只针