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国家治理体系建构与政治精英价值取向 　　 摘要：国家治理体系中“法”的建构处于“术”的层次，而“德”的建构则体现为“道”的层次。在政治精英主义看来，国家治理体系中“德”的建构主要是由一小部分政治精英来主导的。因此，在国家治理体系构建过程中，政治精英们的价值取向非常重要。对于中国国家治理体系的构建而言，儒家精英主义以及“内儒外法”的传统是可资利用的重要政治资源。 　　关键词：国家治理体系；政治精英主义；儒家精英主义 　　中图分类号：D6文献标志码：A文章编号：1673-291X（2014）18-0156-02 　　 　　一、国家治理体系建构中的价值向度 　　在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义最具有代表性。“治理是各种公共的和私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式制度安排。”[1] 　　虽然在英文中，“治理”与“统治”有相同的词根，但在学术界，“治理”被认为与“统治”有很大的不同。“统治意味着由正式权力和警察力量支持的活动，以保证其适时制定的政策能够得到执行，治理则由共同的目标所支持。”[2]治理最突出的特征就是要求人们重新理解政府的作用，科学合理地界定政府、市场、社会组织与公民之间的关系。 　　虽然“治理”这一概念与传统的“统治”有所区别，但治理并不一定是“善治”。换言之，并非所有的治理体系都是“善”的。一般认为，善治的特点是：合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效。何增科[3]认为，在此之外，还包括：参与、稳定、廉洁、公正。实际上，与所有行政学的概念一样，治理和善治都同时包含政治与价值的意蕴，这一意蕴是指善治除了具有行政效率之外，它还必须是公平与正义的。由此，在治理体系的构建中必然含有价值观的参与。善治所要求的“合法”中的“法”一定是“良法”，而非“恶法”，善治所要求的“有效”一定是基于公平正义的“有效”。这就是国家治理体系构建中的价值向度，价值向度是国家治理体系构建的基本向度，只有在这一基本向度之上，我们才能确立其结构与效率的向度。否则，我们构建的治理体系只可能距离“善治”越来越远。 　　二、精英主义与国家治理体系建构中政治精英的价值取向 　　传统上，精英是指这样一个小的群体，他们履行所有重要的政治职能，主要是制定国家和社会的重大决策，并实施某些关键性的决策；引导国家的政治生活，控制意识形态，协调利益集团矛盾。精英主义认为，政治精英对政治生活的这种决定性作用是一种普遍性规律，它存在于所有人类社会和政治组织中。 　　精英理论家正确地指出，工会组织、职业性协会、群众的政治运动、家长教师联谊会等都倾向于寡头制。很少有人有时间在利益集团里积极工作，控制权掌握在少数积极分子手中。只要这些领导人在董事会规定的范围内行事，那些不积极的大多数就会把他们当做代理人而接受他们的权威。领导者开始逐步使团体个人化，普通成员的观点被认为是“非正式的”。 　　因此，在精英主义看来，在“各种公共的和私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式”的治理实践中，政治精英们所起到的作用也是决定性的。而整个治理体系的构建则大部分是由政治精英们来完成的。基于此，在国家治理体系的构建中，政治精英的价值取向非常重要。例如，在精英主义看来，美国的开国元勋们都是“大股东、投资者、撒商人、房地产商和种植园主”――而不是一般公民，对这些人来说，政府的主要职能是保护个人免遭暴政和群众运动的侵害，他们为此设计了宪法来限制政府并保护经济上的个人主义[4]。 　　以善治中的“合法性”标准而言，善治要求政府的合法性建立在民主选举的基础上。但事实上，并非所有民选政府都是“好的政府”。要想使选举成为真正有效的民主制度，它必须具备四个条件：（1）参加竞选的候选人应当提出明确的政策抉择；（2）选民应当关心政策问题；（3）选举结果应当反映多数人对这些问题的偏好；（4）当选官员应当信守选举中的诺言。精英理论家在对美国的选举制度进行考察后发现，两大政党几乎没有提供给选民一个真正的“可供选择的政策”，不论对政党的忠诚如何，很少有美国人能够确定他们的政治立场，也很少有人能看出两党之间有什么明显不同。显然，选民只是基于候选人的人格和表现来做出选择，而不是基于他们的政策。精英主义者指出，浏览一下美国名人录，就会发现一个相当小的集团掌管着政府、金融、工业和教育的行政职位，这些人来回变动，一会儿在政府里，一会儿在生意场上。因此，事实上，并不是大众，而是一个小的精英集团掌管着国家治理体系的关键部门。 　　三、儒家精英主义与国家治理体系建构 　　中国传统政治实际上是一种精英主义政治，这种精英主义理论就是儒家精英主义。与西