国家治理模式转型与现代化重构.docVIP

国家治理模式转型与现代化重构 　　一、传统国家治理模式 　　以国家治理模式重构作为研究框架对中国进行制度转型的研究，不仅有利于全面、准确地把握转型的整体性路径演化轨迹和探寻有效的制度改革战略，也顺应了自20世纪70年代以来逐渐兴起的“国家回归”的学术思潮。 　　在政治领域，中国延续了战争时期所形成的高度集权的“政党―国家”体制。在这种国家治理模式中，中国共产党通过领导个人权威、党政高层人员重叠以及党管干部等措施实际掌握了国家最高权力，并通过多种途径直接干预到政府行政过程。在政府内部，则建构一个庞大而复杂的层级制政府结构，要求下级机构对上级机构的政策和指令保持绝对的服从，形成高度集权的政府治理模式。在央地关系上，则形成了“M”型政府层级制结构，国民经济按照行政区域管辖原则，采取多地区、多层次的组织形态，其中每一个层级或行政区域都可以视为一个相对自主的经济运行单元。地方政府也能根据职能方式来管理本地的企业，他们在职能和产品公共方面是半自主的和相对自给的。这种央地关系的模式其实也是延续了中国历史上中央集权但地方治理的历史传统，也为日后地方政府的自主性改革试验创造了政治权力空间。 　　在经济领域，中国共产党逐渐建立起高度集中的中央计划经济体制，而这种体制的建立又是沿着“所有制结构的公有化程度不断提高”和“计划管理组织系统和管理原则不断巩固和强化”两条主线推进的。首先，通过没收官僚资本以及对农业、手工业和资本主义工商业实行社会主义改造提高了生产资料的公有化程度，“把脱离资产阶级掌握的社会化生产资料变为公共财产”，“从此按照预定计划进行的社会生产就成为可能的了”。其次，通过1949年成立政务院财政经济委员会、1952年成立国家计划委员会以及1956年成立国家经济委员会，并在中央人民政府各部、各大行政区和省市自治区人民政府的财经委员会分别设置负责计划统计工作的局、处、科等计划机构，以此逐步形成了整个国民经济的计划机构网络。 　　在社会领域，中国共产党伴随着权力的高度集中以及稳定社会秩序的强烈需要，通过使用大量资源（包括意识形态灌输、政治高压以及通过物质激励来控制），将其权力触角伸到社会每一个角落，形成了党或者国家控制社会的体制。孙立平和李强将这种国家全面控制下的社会结构称为“总体性社会”，体现了一种资源高度垄断条件下的国家与社会关系，其基本特征表现为国家利用意识形态、组织结构和干部队伍等手段对社会进行全面渗透与控制。总而言之，这一时期的政府几乎全面覆盖了社会的日常生活和交往领域，人们的生老病死、衣食住行都需要国家进行管理，自发自愿形成的社会团体与中间组织不复存在，个人被单位固化，仅有的社会组织全部被吸纳到政治权力的运作框架内。 　　尽管全能主义的国家治理模式在战后特定时期内发挥了稳定社会秩序，动员稀缺资源迅速实现国家工业化的作用，但是国家权力的高度集中僵化及不受限制地入侵社会也产生了一系列制度弊端，比如中央无法掌握全局信息、市场缺乏激励机制、官僚机构寻租腐败以及社会缺乏自主性等，从而使中国陷入了严重的治理危机。 　　二、传统国家治理模式的重构 　　国家作为一种“必要的恶”，当其对经济和社会进行过渡扩张必然会出现“边际报酬递减”的现象，国家也相应地从维系秩序治理、推动经济发展的“扶持之手”蜕变为扰乱社会制度、阻碍经济发展的“掠夺之手”。虽然中国的政治领导人很早就注意到了这种传统国家治理模式的一些弊端，如毛泽东在《论十大关系》中指出：“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比有一个积极性好得多。我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权也没有”，并在1958年进行了第一次中央政府向地方政府下放社会经济管理权的改革尝试。但中国改革开放前对计划经济体制所进行的几次调整都一直处于“一统就死，一放就乱，一乱就统，一统就死”的政治怪圈之中，而且这种有限的分权化改革往往被“大跃进”和“文化大革命”等政治运动所中断，国家治理模式无法得到有效改善，治理能力更是极大落后于社会治理需求。 　　在政治改革领域，中国从20世纪80年代初就开始了几乎平均不到五年一次的政府行政体制改革，改革内容主要包括：第一，治理理念和角色定位发生重大改变。政府不再将其自身看做凌驾于经济和社会之上的拥有绝对理性的统治者，也不再用纯粹意识形态化的政治目标来取代社会经济发展目标；相反，政府日益关注促进社会经济高效增长和兼顾社会公平，政府角色也从“革命型政府”“政治动员型政府”向“经济建设型政府”和“服务型政府”转变。第二，政府组织机构建设日益完善。大部分改革合并或重组了政府部门机构，以实现精简、统一、高效的目标；同时，还健全了干部人事制度，如废除领导干部终身制、建立干部激励与保障机制等，大大完善了政府内部的激励约束结