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国有企业内部控制现状与变革对策 　　摘要:随着国有企业逐步地参与国际竞争,国有企业由于历史原因所导致的内部控制隐患多、风险难以控制的缺点相继暴露出来。同时,由于我国国有企业政策上的倾斜,造成了不合理的“一股独大”的现象。伴随着我国内部控制规范体系的完善,国有企业内部控制工作面临着新的挑战 　　关键词:国有 企业 内部控制 　　 　　1 现状 　　从企业内部控制系统的建设情况看,国有企业基本都会按照政府监管要求和本单位的具体情况制定一系列相应的内部控制制度,设立相应的职能部门,甚至严格逐级逐层地制定控制环节和控制点,从文字到形式基本到位。然而随着改革的深入,国有企业,尤其作为国有企业的领头羊国有上市公司的发展也暴露出许多问题。 　　我们分析了2009年度浙江国有上市公司年报中内部控制评估的披露情况。在收集到的29家国有上市公司中,均对内部控制进行了披露。但由于各公司特点不同,导致各公司内部控制体系建立的依据标准不统一,内部控制的主要内容和方式也不一致,最为关键的是披露的信息还远远不能满足年报使用者的需求。在2009年,55%的企业(16家)披露了内部控制的自我评估报告,24%的企业(7家)披露了内部控制鉴证报告,这都反映出浙江国有上市公司在内部控制自我评价以及在注册会计师的内部控制鉴证方面都存在较大的差异。另外在现实中,仍存在大量有章不循、有制度不依、处罚不严、内部控制弱化等现象,使得内部控制制度难以落到实处。陈汉文(2010)对中国1671家上市公司内部控制状况研究认为,我国目前外资控股公司内部控制水平高于国有控股公司,国有控股公司内部控制水平高于民营控股公司。在省份内部控制水平排行榜中,浙江排在第4位;在内部控制百强企业排行榜中,浙江上市公司有4家公司入榜,但只有一家国有企业。这在一定程度上说明浙江国有上市公司在内部控制方面的欠缺。 　　2 内部控制面临的主要问题 　　2.1 管理者对于内部控制重视程度低 企业制度的建立体现了管理者的经营理念,而其经营理念则体现了管理者的管理哲学和品行(林钟高,2010)。2008年6月,财政部等五部委联合发布了《企业内部控制基本规范》(以下简称“基本规范”),2010年财政部等部委发布了《企业内部控制应用指引》、《企业内部控制评价指引》与《企业内部控制审计指引》,内部控制的含义在不断发展和更新,内容不断加深、范围不断扩大。《基本规范》要求自2009年7月1日起在上市公司范围内施行,但在上述调查中发现,有的公司其管理节奏没有紧跟现代内部控制管理要求的步伐,一些国企管理者的内部控制标准仅局限于企业财务会计或者某些具体业务的范畴,没有认识到内部控制要涵盖企业管理的各方面内容。 　　由于思想认识上的局限,很多管理者把内部控制理解为各种规章制度的单纯集合,不理解全面内部控制的意义,甚至认为若内部控制制度过于详细、控制过严会束缚企业的业务发展能力,错误地将内部控制与企业发展和业务发展对立起来。 　　2.2 公司治理结构不够合理 调查发现,一些公司的董事长同时兼任总经理,董事会成员与管理层领导班子高度重叠。在所调查的29家浙江国有上市公司中,虽然仅有3家公司的董事长兼总经理(或总裁)(占近10%),但有27家公司总经理是公司董事(占93%),还有多家副总经理或财务总监是董事会成员。这样内部董事(执行董事)占绝大多数的董事会,由于和经理层的高度重合,在对公司的重大事项决策时,往往容易受到经理层利益的影响,不能很好的发挥董事会的监督和战略指导作用。虽然董事长与总经理是否应该分设目前理论界与实务界具有不同的意见,但本文认为,董事长兼总经理这种局面容易导致董事会对经理层行为的监督作用严重弱化,使得经理层的权力失去有效的制衡监督,造成内部人控制严重。 　　虽然中共中央十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中建议“董事长和总经理原则上应该分设”,但在《公司法》第115条规定“公司董事会可以决定由董事会成员兼任经理”,该条规定为国有上市公司普遍存在的董事长兼总经理以及董事会和经理层高度重合提供了法律上的保护伞,并为国有上市公司治理结构地完善设置了阻碍。鉴于此,目前一些省市的国资委也发文对此作出要求,如2009年发布的《上海市市管国有企业董事会建设指导意见(试行)》,2007年发布的《湖南省国资委监管企业董事会建设指导意见(试行)》中都明确要求董事长和总经理应该分设。 　　2.3 企业内部控制缺乏有效的内部监督,内部审计没有有效发挥作用 《基本规范》要求,企业应对内部控制建立与实施情况进行监督检查,评价内部控制的有效性,对所发现的内部控制缺陷要及时加以改进。但笔者在调研中发现,目前,浙江国有上市公司均未设立专门内部控制检查监督部门,公司的内部监督主要通过监事会、审计委员会、