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地方政府债务使用与管理反思 　　[摘 要] 地方政府的举债是一个普遍现象，政府债务在推动地方经济社会发展方面具有积极作用。但是，如果地方政府不能有效地使用与管理政府债务，为了政绩不顾偿债能力盲目举债，不但不能实现政府债务适度规模和用途合理，更为严重的是，地方政府债务中衍生出的腐败，使政府债务变成了一种腐蚀剂。反思地方政府债务使用与管理的这些不良后果，意在以此为戒，进而提高地方政府债务的使用效率。 　　[关键词] 政府债务；使用与管理；配置效率 　　[基金项目] 广东省哲学社会科学规划项目“中小型商业企业信用风险评价及预警管理”（批准号：GD13XGL21） 　　[作者简介] 欧阳勤，广东白云学院国际经济与贸易系讲师，研究方向：经济学，广东 广州，510450；刘秀光，广东白云学院国际经济与贸易系教授，研究方向：经济学，广东 广州，510450 　　[中图分类号] F812.5 [文献标识码] A [文章编号] 1007-7723（2016）01-0029-0003 　　一、引 言 　　在政府的财政问题上，古典学派经济学家们认为，政府应当在收入的范围内支出，最为理想的是基本上保持收支平衡。然而，20世纪30年代大萧条后的凯恩斯经济学则认为，在经济萧条时期即使政府预算中出现赤字，也应通过扩大财政支出，增加产出和就业。凯恩斯学派的一些经济学家相信，利用财政政策可以用来控制和调整宏观经济，即使有较高的预算赤字也会对总需求产生刺激作用，从而可以减少失业和摆脱衰退的困扰。反之，可以消除通货膨胀的威胁[1]。地方政府的举债是一个普遍现象，那些市场经济国家如美国、英国、德国和法国等，它们的地方财政独立于中央财政，中央财政预算和地方财政预算各自独立编制。 　　经济社会的发展历史表明，政府债务有助于经济的发展，尤其是在发生经济衰退的时期。但是，政府过度举债将带来种种不良后果。经济学家曾经警告政府债务这块巨石势必滚落下来并碾压他们自己[1]，事实果真被经济学家所言中。例如，2008年10月，冰岛的主权债务危机使该国面临着“国家破产”；2009年12月，标准普尔、穆迪、惠誉都下调了希腊的主权债务评级，受这些评级的影响，欧洲多个国家纷纷陷入主权债务危机；2013年10月，美国在面临严重的债务危机时，政府再度“关门”。这些国家爆发主权债务危机之后，接踵而来的就是社会危机。这些国家的政府不得不采取“债务刹车”的方法实施财政紧缩计划，而这样做的直接后果导致了社会福利水平的下降。与此同时，希腊以及英、美、德、法等国抗议财政紧缩计划的罢工游行、暴力冲突、大规模骚乱等先后不同程度地出现。 　　政府要根据经济社会发展的实际，慎重地决定政府债务的规模，否则，政府债务这块“巨石”不仅会“碾压”盲目举债的政府，而且会招致更大的灾难。例如，20世纪70年代之前拉美国家的财政政策比较保守。尤其是墨西哥没有在财政上过度扩张，虽然其经济增长很低，但没有发生财政危机。然而，1982年拉美国家的外债总额高达3 287亿美元。拉美国家高额债务的原因是在发展经济的初期，将“传统的财政谨慎被抛到了九霄云外”[2]]。拉美国家在国民储蓄率很低的条件下反而大量借入外债。高额的政府债务催生了拉美债务危机的爆发，这一次债务危机直至1990年才得以平息，债务危机给拉美国家的经济打上了深刻的债务危机烙印。 　　二、政府债务使用与管理的不良后果 　　19世纪80年代，德国经济学家瓦格纳提出了所谓瓦格纳法则，其基本内涵是，随着经济的发展和政府职能的扩大，必然要求保证政府行使其职能的公共支出不断增加；只要符合政府职能的要求，不必担心出现暂时的财政不平衡状况；利用公债举办公共事业是可行的，但其条件是它带来的财政收入增加额能够抵消这些公共事业的支出。 　　根据国家审计署的数据，地方政府负有偿还责任的债务（简称地方政府债务，下同）最早发生在1979年，并且仅有8个县区在当年举借了政府债务。至1996年底，全国所有省级、90.05%的市级和86.54%的县级政府都举借了债务。地方政府债务在弥补地方财力不足的条件下，在抗击自然灾害、改善民生、治理生态环境、推动地方经济发展等方面都发挥了积极的作用。 　　但是，地方政府债务的筹措和使用方面存在许多问题，中央政府对地方政府债务问题向来也非常关注。例如，2012年12月，财政部等四部门联合发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，对地方政府通过违规集资、（建设―移交的）BT、信托等方式举债和违规注资或提供担保等行为进行制止，并要求清理整改。 　　表1中的地方政府性债务审计情况，显示了债务余额、债务率、债务风险等指标。 　　说明：各年份的审计范围未列出，各年份的审计范围会有差别。 　　国家审计署在历年的地方政府本级政府性债务审计结果中都