城市政府改革与城市治理发达国家经验与启示.docVIP

城市政府改革与城市治理发达国家经验与启示 　　内容提要　城市政府改革是政府改革的内容之一。本文从城市治理的视角，考察和研究20世纪70年代以来法国、日本、美国和德国等主要发达国家城市政府的治道变革和制度创新以及对中国城市政府改革的启示。研究表明，城市自治、制度分权、城市府际合作和多中心治理等是变革和创新的主要内容与趋势，我国应该加快从城市管理向城市治理转变，从行政分权向制度分权转变，并建立和完善多种形式的合作治理机制，进而提高地方治理的质量。 　　关键词　城市治理　城市政府改革　发达国家 　　 　　城市政府改革是政府改革的内容之一。20世纪70年代以来，主要发达国家纷纷改革城市政府体制，旨在弥补传统城市管理模式存在的缺陷、应对全球化进程带来的冲击。在改革的内容上，主要发达国家侧重于调整和改革城市政府间关系(下文称“城市府际关系”)，即城市政府与其上下级政府、同级地方政府之间形成的财政税收关系、监督制约关系、竞争与合作关系。其中，由立法权、司法权和行政管理权构成的权力关系和由财政税收关系构成的利益关系是城市府际关系改革的核心内容。 　　 　　一、经济全球化、城市政府改革与城市治理兴起 　　 　　20世纪70年代以来，随着经济全球化、政治民主化进程的加快，发达国家随之推进治道变革和政府制度创新。经济全球化进程把各国各地区联结为相互依存、相互依赖的世界经济体系，降低了民族国家的地位，削弱了中央政府经济管理的能力，提高了城市政府、城市中的社会组织和市民在城市治理中的地位与作用。具体言之，国家作为独立的经济单元作用开始下降，而城市的地位和重要性迅速上升；在公共事务的治理上，国际组织和跨国公司削弱了民族国家的权威与能力，国际组织的作用在分配资源和寻求项目合作上，常绕开一国的中央政府，直接与城市政府和城市组织合作，推动各类城市组织在制定长期发展战略、改善环境、拓展可持续发展能力方面发挥重要和实质作用，进而提升了城市的地位；公民直接并广泛地参与到城市公共事物的治理之中。 　　应该指出，经济全球化进程在提高城市地位的同时，还推动了传统城市政府管理体制的改革和城市治理的兴起。城市治理不仅是在城市内部政府、市场与社会的互动过程，而且也是城市各级政府在纵向纬度上的协作互动、促进城市发展的过程。也就是，在良性府际互动框架内，城市政府协同非政府组织与市民实现社会公共目标的过程。为此，城市治理强调治理主体的多元化，多元主体间的协助、互动以及治理方式的多样性。市场机制的自我扩张性、经济发展的相互依存性和公民参与政治的愿望日益高涨，要求改革传统的府际关系，转变城市政府角色，促进城市政府间的纵向与横向的合作关系，建构多向度、网络型、相互依赖的府际关系。为此，中央和城市政府不断寻求合理分权的框架，以达成事权划分、财权共享、管理责任清晰的关系。与此同时，各个国家的权力重心也随之从中央政府向城市政府下移，增强了城市地方政府在地方税收、土地政策、对外贸易等方面的权力和调节经济的能力。简言之，经济全球化进程推动了城市政府改革和城市治理模式的转变。 　　 　　二、城市治理与城市政府改革：过程与实践 　　 　　这里仅以法国、日本等单一制国家，美国、德国等联邦制国家为例，展现20世纪70年代以来发达国家的城市治理与城市府际关系的改革过程与实践。 　　 　　1.法国 　　市镇是法国最古老的地方行政单位，也是法国基层地方治理单位。由于长期缺少地方自治的传统，高度的中央集权是法国府际关系的主要特征。二战后，法国开始地方政府制度改革。其中，1982年又开始了地方分权化改革，从而增加了市镇的行政管理权力，市镇议会有权提出财政预算和某些领域的城市计划，与其它地方行政单位签署协定，并对经济和社会生活进行干预等。 　　在市镇政府体制上，法国实行的是地方行政双轨制度。市镇政府行使地方行政机关的职能，负责地方自治事项。由市镇议会选举产生的市镇长，既是地方自治团体的行政首长，也是中央派驻地方的代表机关，负责统筹中央政府委派的地方公共服务工作。相对市镇议会，市镇长更受制于省长，接受中央政府的监督和控制。法国实行对各级地方政府的单一监督体系，监督只存在中央与各地方之间，而不存在于地方自治团体的上下级之间。但是，一些市镇长为了争取专项资金补助和政策支持，往往在制定和推行政策时自愿接受中央派驻机构的行政指导。在市镇政府的支出中，自有收入、中央政府补助、发行公债各占40％、50％、10％。近10年来，为了扩大公共服务规模和降低公共服务成本、解决两个以上市镇的公共服务问题，法国许多市镇纷纷通过整合组建了“新都会联合会”、“新都会共同体”等跨市镇公权力机构。这是法国为解决市镇密集而辖区太小问题而进行的政府制度创新。 　　 　　2.日本 　　市是日本地方基层自治组织。二战后