传统行政组织弊端及其改革探讨.pdfVIP

o 《行政》第十六卷，總第五十九期， 2003 N.1 ， 69 — 80 傳統行政組織的弊端及其改革探討 陳瑞蓮 ＊ 行政組織可以從不同層面、多個視角加以界定。這的行政組織，是 靜態組織結構和動態組織活動過程的統一。就靜態和狹義的行政組織而 言，它專指為推行政務、依據憲法和法律組建的國家行政機關體系，其主 要基本構成要素有：組織目標、組織機構、人員編制、法規制度、權責體 系等等。從動態來講，行政組織指為完成行政任務而進行的組織活動和運 行過程。行政組織是整個社會組織系統中規模最大、職能最廣的組織。行 政組織這種有別其他社會組織的特質決定了它能夠憑藉得天獨厚的惟一性 和權威性優勢，不斷增進和服務于公共福利和社會利益，以此維繫自身的 生存和持續的發展。與此同時，也容易誘發“大組織病”，這是困擾當今 世界各國政府的共同難題。緣此，政府行政組織的現代化問題不單是西方 先發性現代化國家關注的熱門話題，更是市場經濟政府主導型的後發性現 代化發展中國家亟待探討和解決的焦點問題。 探索我國在市場經濟這一生態環境下行政組織的現代化問題，首先必須 剖析我國傳統行政組織的弊端及建國以來我國行政組織改革的經驗得失。 （一）傳統行政組織的弊端及其成因 建國以後，鑒於當時集中全國資源發展生產、重建家園的需要和政 治、經濟、文化等各方面的特定環境，我國形成了以單位制為細胞，以縱 ––––––––––––––– ＊ 中山大學行政管理研究中心教授 69 向組織為中介，高度中央集權的政府行政組織體系。應該說，這種傳統的 行政組織基本上同經濟基礎相適應，發揮了它應有的社會控制職能和管理 職能。但由於歷史和現實的原因，傳統行政組織流弊甚多，尤其是改革開 放以來，作為上層建築重要組成部分的行政組織在與市場制度的激烈碰撞 中，其“大組織病”的弊端愈發凸現出來。具體表現為： 1. 機構重疊，職能交叉，機構設置的 “同構性”和職能配置的 “同質性” 現象十分嚴重。傳統的政府機構，尤其是經濟管理機構，基本是按照產品 經濟的模式和部門管理的原則設立。中央政府設立了分工很細的若干專業 部、委、局、辦等機構。這些職能機構要行使權力，必然要求地方政府按 層級設立相應的對口機構。這樣一來，不僅地方各級政府與中央政府各種 機構的設置大同小異（有人形象戲稱為 “小國務院”），並且很多企、事業單 位為了工作需要也照此設置機構以求同政府對口。這使得政府機構疊床架 屋， “同構性”現象十分嚴重，職能組織的 “同質性”也相當普遍。 2. 政企不分，政府組織結構和人員結構不合理。在原有體制下，政府 對社會經濟的一般管理職能和對國有資產的特殊管理職能沒有分開。政府 的國有資產管理權和企業的生產經營權也沒有分開。政府直接參與企事業 的日常工作和生產經營活動，因而政府機構中直接管產品、管企業的部門 多，調節、監督、資訊以及社會保障方面的機構則很不健全。由此，政府 人員結構畸型發展。 3. 冗官眾多，財政吃緊。在傳統體制下，我國的 “國家幹部”概念籠統 龐雜。這的 “官”，特指國家幹部隊伍中的黨政機關工作人員。透過縱向 的歷史分析和橫向的國別比較，人們發現，中國的官員增長速度和官民比 例之高是觸目驚心的。有關資料表明，中國歷史上歷代王朝的官民比例是 不斷上升的，漢朝時大致為1:8000 ，唐朝為1:4000 ，清朝為1:1000，而今 天即使僅以800萬黨政機關工作人員計算，這一比例也高達1:156 。從橫向 來看，90年代初克林頓上臺時，美國政府人員占全國勞動力總額的2.8%， 而德國和日本這一比例僅為1.4% ，英國為1.9% ，我國則為5%，相當於西 方發達國家的2至4倍。如此龐大的幹部隊伍直接導致國家財政供養 “人頭 稅”和行政管理經費的不堪重負。 “吃財政