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基于共用资源管理政府失范行为及其规制研究 　　[摘要]政府作为公共事务管理者身份所实施的有关共用资源的政策制定、执行、监管行为的失范以及作为社会公共资源消费者身份所实施的消费行为失范，是理念偏差、利益驱使、机会存在和监管不力四者共同作用的结果。无论何种失范行为，都将对共用资源造成负面影响，成为共用资源管理的阻碍，而如何规制共用资源管理中的政府失范行为，则是两型社会建设中不可忽视的问题。只有切实转变政府及其公务人员的消费观念与发展理念，强化政府行为监督与控制，创新有利于共用资源管理的机制，才能充分发挥政府在共用资源管理中的主导作用，有力推进两型社会建设。 　　[关键词]共用资源；政府失范行为；规制；两型社会 　　[中图分类号]D630.1　[文献标识码]A　[文章编号]1008-1763(2009)05-0141-04 　　 　　一　引言 　　 　　2007年12月，长株潭正式获批“两型社会”综合配套改革试验区，这不仅是湖南省富民强省的重大历史机遇，也是改善资源环境、促进人类社会与自然和谐发展的重要契机。“两型社会”强调采取有利于资源节约和环境保护的生产方式、生活方式和消费方式，实现经济社会可持续发展。其前提和保障是资源环境的可持续利用，而凡是属于大多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，因此节约和保护共用资源被凸显出来。所谓共用资源(Common―PoDl Re-sources，CPR)，是指一个自然或人造的资源系统，这个系统大得足以使排斥因使用资源而获取收益的潜在受益者的成本很高(但并非不可能排除)。它是一种人们共同使用整个资源系统但分别享用资源单位的公共资源，具有非排他性和竞争性特征。如跨区域的地下水资源、近海渔场、公共牧场等资源与环境大多属于这类。个体为了增加其回报而尽可能地使用共用资源，其行为最终会导致CPR中个体理性和集体不理性之间的冲突，进而形成CPR困境。这对两型社会建设所提倡的“资源节约型、环境友好型”这一实质要求提出了重大的挑战。因此，解决CPR困境是两型社会建设顺利进行的前提和保障。 　　解决CPR困境的大量理论和实验研究。归结起来可分为三种：一是以政府为主导，对共用资源实行制度化管理；二是通过市场(产权制度)将其私有化；三是借助自治组织(如NGO)来解决CPR困境。在共用资源管理中，政府指导、组织、管理着其他发展主体共用资源的相关活动，居于主导地位，发挥着关键作用。但在解决CPR困境时政府及其公务人员本身的失范行为又会对共用资源的管理构成严重阻碍。因此本文将通过系统分析共用资源管理中政府失范行为的表现和原因，提出相关的规制策略，从而更充分地发挥政府在共用资源管理中的主导作用，推进两型社会的建设。 　　 　　二　共用资源管理中的政府失范行为表现 　　 　　共用资源管理关键在于政府，政府行为失范是共用资源管理的最大危害和障碍。本文所讨论的政府行为是从共用资源管理的角度来界定的，即政府在组织和管理国家事务和社会公共事务的过程中对共用资源管理可能产生影响的各种行为的总和。政府行为是政府制度或体制与政府官员之间交互作用的表现，它并非绝对无误，也不一定有效。相反，由于不合理的政府体制或运行机制以及政府官员素质较低等原因往往会导致政府行为的失范。从而造成严重后果。在共用资源管理中，政府行为失范是指对共用资源可能产生负面效应的政府失误行为，不当或违法行为的总和。 　　(一)政府在社会公共事务管理者角色下的管理行为失范 　　政府以政策为主要手段对社会公共事务进行管理，其运行机制包括：决策机制、执行机制和监督机制，政府的行政行为实际上就是政府不断制定决策、执行决策和监督其运行的过程。政府作为公共事务管理者，其失范行为可分为决策行为、执行行为与监管行为的失范。 　　1　政府决策行为的失范。(1)制定政策行为。即政府及其所属部门制定带有普遍约束力的规范性文件的行为，它属于“抽象行政行为”范畴。由于公共决策体制的缺陷、信息不完全、政策执行障碍、政治偏好等因素，政府有时难以制定科学合理的公共政策，或者制定的政策并未代表大多数人的公共利益。而政府制定政策行为的失范，指的就是政府所制定的政策不利于共用资源节约和保护的情形：一般表现在与国家宪法和法律，上一级政府的政策相抵触；政策本身不绿色，与共用资源节约和保护目标背道而驰；对共用资源节约行为缺乏激励政策；政策间缺乏协调性等。由于政府制定政策行为具有抽象行政行为的普遍约束力和反复适用性的特征，因此政府制定政策行为失范给共用资源带来的负面影响相当深远。(2)具体决策行为，即政府在行使社会公共事务管理职能的过程中，就某一具体社会事项做出的具有针对性的决策行为。它属于行政法上的“具体行政行为”范畴，决策对象的特定性和具体化是其突出特点。政府某一决策的成功或失败往