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基于公共资本资产问责视角非营利组织治理 　　【摘 要】 相对于营利性组织而言，非营利组织的治理具有特殊性和内生性障碍。文章从非营利组织资源的公共资本资产属性出发，通过梳理非营利组织治理中的委托代理关系，系统分析了内部控制与外部监管相耦合的组织治理架构，并指出，非营利组织有效治理的核心是公共资本资产的运营问责，而业绩评价和信息披露则是问责得以落实的两大基础。 　　【关键词】 非营利组织； 公共资本资产； 问责； 业绩评价； 信息披露 　　中图分类号：F235；C912.2 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2015）16-0035-08 　　一、引言 　　近年来，我国非营利组织的数量和融资能力迅速增长。至2011年底，全国共有社会组织46.2万个。仅以基金为例，2012年基金会中心网（CFC）TOP100的统计数据显示，公募基金的平均净资产为2.73亿元，非公募基金也达1.86亿之多；公募基金的平均收入为1.08亿元，非公募为0.93亿元。但是，非营利组织内部管理和对其监管的完善远远没有跟上组织自身发展的速度。非营利组织公信力的下降迫使我们必须对该类组织治理的理论和实务问题进行深入分析。考虑到组织运行的合规性和运行效果，非营利组织的管理者逐渐意识到企业化管理的必要性（Frumkin，2003）。然而，非营利组织在教育、卫生领域的活动与营利性组织的界限较为模糊，相当规模的营利性组织对非营利组织进行了初始投资（即公益创投），一部分非营利组织开展营利性业务活动的趋势在扩大。与此同时，对非营利组织加以治理的难度也在增大。为了实现有效治理，非营利组织的管理必须从Government向Governance转变，它的参与者也应当从政府拓展到社会公众。那么，非营利组织治理的特殊性及其障碍有哪些，如何基于组织资源的属性构造组织治理的框架，有效治理的核心与基础又是什么？本文将针对这些问题予以系统分析。 　　二、非营利组织治理的特殊性及其内生性障碍 　　（一）产权关系阻断，动摇内部监督基础 　　与营利性组织相比，非营利组织具有资源来源主体志愿性、组织行为和资源公益性、非营利性特征外，最为特殊的是，不存在营利组织中的所有者权益问题。在企业契约关系中，正是由于“授权”和“受权”，投资者对资源的所有权演化成法人财产权，法人财产权进一步分化为科层组织各层级的经营决策权。内部控制（含内部监督）的途径自然被引向内部管理制度、临时性内部契约和组织文化。内部控制/监督权的形成与分化过程如图1所示。也正是由于非营利组织的净资产不存在权属问题，表面上看消除了所有者和管理者之间的委托代理问题，但是却动摇和弱化了内部监督的基础。也就是说，当创始人和捐赠人将资源投入到非营利组织中之后，他们就丧失了这些资源的所有权，因为缺乏类似企业中股东这样具有“投票权”的广泛的行为主体约束管理者的行为，使得对非营利组织理事会等高级管理人员的问责处于真空状态。 　　（二）政府补助与政府“庇护者”角色的困顿 　　包括中国红十字会总会和部分地方红十字会在内的相当一部分非营利组织，受民政部和业务主管部门双重管理，其主要收入不仅来自于法人和自然人的捐赠，政府补助也占有较大比重。他们以此为由一直使用行政事业单位会计制度规范进行会计核算与信息披露。正因为如此，这类非营利组织在开展社会性、公益性业务活动时往往受到政府的庇护，同时组织发展的目标和战略也必然受到政府的干预，进而导致该类非营利组织发展的畸形和能力的低下。 　　（三）并非绝对的“非营利性” 　　现实中，非营利组织和营利性组织之间的合作愈发密切，公益创投、非营利组织对外投资的比例和规模逐渐扩大。一方面，非营利组织可以在社会和人力资本层面有效利用企业的优势，从而实现效率的提升；另一方面，企业则可从非营利组织的社会声誉中获益。与此同时，很多非营利组织也在从事多样化的商业活动，以便获得更多的经济资源、提升组织效率并有助于实现组织使命。这就必然引发公众对非营利组织非营利属性是否依然存在的质疑。另外，非营利组织从事生产经营的资源具有无偿性（即不存在资本成本）、利用了既有的公共关系和公众印象，有不公平竞争的嫌疑。更为重要的是，非营利组织固有的组织文化与营利性行为具有固有的不兼容性，非营利组织的营利性活动极易导致组织使命的偏移。 　　（四）非营利组织违法事件缺乏上诉主体 　　由于缺乏上诉主体，很少见到非营利组织被诉讼的先例。因此，法律的事后监督与惩罚无法起到威慑作用。附带地，纵使非营利组织聘请了注册会计师对其报告进行独立审计，在注册会计师计未能勤勉履职、出具虚假审计报告而给利益相关者带来损失时，依旧缺乏上诉主体对其予以法律制裁。 　　（五）具有最为广泛的利益相关者 　　近年来，美国一些州开始仿照SOX法案制定非营利组织