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基于宅基地置换角度城乡建设用地统筹利用机制探索 　　摘 要：我国的城市化进程既伴随农村居民点的低效利用，成为我国土地浪费最严重的地带，又伴随着建设用地需求的迅速扩张，使建设用地指标成了经济发展中最为稀缺的资源之一。与之相关，我国的城市化进程具有“人口城市化与土地城市化难以同步推进”的特殊性，集中表现在农民在城市没有稳定的收入和住房，农村剩余劳动力的转移不稳定。“宅基地置换”这一全新的制度构想可以统筹稀缺的城市建设用地和低效运转的农村建设用地，并为进城农民提供长效的住房保障机制。 　　关键词：宅基地；建设用地；土地利用 　　作者简介：闫文（1981-），河北金融学院讲师，博士，主要研究方向：土地经济学、管理学。 　　中图分类号：F293.2 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.08.66 文章编号：1672-3309（2013）08-146-03 　　一、我国不断加快的城市化进程 　　（一）我国当前的城市化水平及其特殊性 　　1975年，美国地理学家诺瑟姆（Northam）提出“城市化发展S型曲线”，城市化发展大致经历三个阶段：城市化的初期阶段——城市人口增长缓慢，只有当城市人口增长比重超过10%以后，城市化进程逐渐加快；城市化的加速阶段——当城市人口增长比重超过30%，城市化进程出现加快趋势，这种趋势一直要持续到城市人口比重超过70%；城市化成熟阶段——当城市人口比重超过70%后，城市化水平会出现停滞或略有下降的趋势。[1]根据国家统计局统计，2008年我国的城市人口比重已达45.7% ，[2]进入了城市化的加速阶段。城市化是当前我国经济发展和社会转型最重要的发展趋势之一。正常情况下，城市化的动力是工业化，即工业化推动着人口、资本、技术、土地等生产资料投入重心的转移。然而，我国的城市化不是由工业化所推动，而是由大量失去土地的农村剩余劳动力带来的，城市化速度远远超过工业化的速度，出现了“超前城市化”。[3]这种“超前城市化”在我国的集中表现是人口城市化的速度难以与土地城市化的速度相匹配。城市化进程导致了大量农民失地，使得土地对于广大农村居民原有的养老保障功能和住房保障功能迅速退化，失地农民的养老保障和住房保障不得不求解于政府财政或是原有的城市养老保障制度和城市的住房供给机制。“超前城市化”的现状又使得工业部门无法有效吸收城市化带来的大量农村剩余劳动力，使得这部分人口进入城市后的住房问题面临着更大的挑战。 　　（二）城市化加快推进对城乡建设用地利用效率的影响 　　城市化进程的快速推进使城乡建设用地利用效率产生了巨大差异。一是城市建设用地需求迅速扩大。城市化和工业化的迅猛发展使建设用地的需求急剧膨胀。目前，全国各地土地供应指标与用地实际需求之间缺口都很大，特别是地区之间和规划期之间的供需矛盾尤为突出。但当前我国耕地保护形势十分严峻，按2005年统计数据，我国人均耕地仅有1.40亩。[4]粮食安全问题客观上要求我国城市化不能向耕地索取，新增的建设用地需求只能从建设用地内部解决。二是农村居民点利用效率低下。由于城市化进程的加快和农民收入的增加，农村住宅空间结构形态发生了新的变化，村庄外围大量涌现出结构优良、装饰华丽的楼房，而村庄内部多为破旧、老式甚至闲置的住宅。“空心村”的问题日渐突出，且利用方式粗放，人地矛盾加剧，也引发了宅基地审批中的种种违法活动。据2003年土地利用现状变更调查资料初步估算，大部分农村居民点的人均用地面积超过国家150m2的规定。而据建设部有关资料，我国特大城市的人均居民点用地仅为75m2，小城市为143m2，但建制镇和农村居民点则分别为154m2和170m2。[5] 　　二、城乡建设用地统筹利用必然性的理论分析 　　2004年发布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十条规定要鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。在该决定的指导下，国土资源部2005年制定了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，并在天津、浙江、江苏、安徽、山东等省展开了试点工作。城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作目标。[6]而“挂钩”的实质是统筹城乡建设用地利用。“宅基地置换”是在“挂钩”政策的框架下创新地将农民的土地权利充分考虑的基础上统筹城乡建设用地指标。统筹城乡建设用地是我国经济发展的必然要求。城市化和工业化的快速发展带来了大量的建设用地的需求，