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基于立体城市视角下三规合一思考 　　摘要：本文通过相关文献资料的查阅对“空间规划”、“立体规划”等概念进行了浅析，在此基础上，从“三规合一”可操作可复制的角度出发，给出了切实可行的切入点，同时，本文提出了“立体城市”视角下的三规合一延伸出的地下空间用地审批、不动产登记等诸多土地政策问题，为今后的土地制度改革研究提供思路和方法。 　　关键词：空间规划；立体规划；三规合一；内蒙古 　　1.引言 　　“立体城市”这个概念近几年来被炒得比较热，有的人也称之为“理想城市”，可是为什么总是停留在讨论层面，甚至连一个试点也没有见到呢。笔者认为在很大程度上是由两个障碍因素所决定。一是空间立体规划的欠缺，二是土地制度的制约。为了满足城市对土地的需求，填补需求缺口，城市除了向高空和地下发展外，就剩下向城市郊区农村索取集体土地这一唯一途径，但是，随着2015年1月5日，国土资源部、农业部在京联合召开视频会议，部署新常态下耕地保护工作重大行动――落实永久基本农田划定和规范设施农用地管理工作。3月30日，国土资源部办公厅、农业部办公厅联合下发《关于切实做好106个重点城市周边永久基本农田划定工作有关事项的通知》（国土资厅发〔2015〕14号）的下发，城市规模边界的扩张、向农村要地这一途径越来越难，政策、制度倒逼我们要向高空和地下索取发展空间，笔者认为，今后的城市建设用地集约利用将向地下挖潜[1、2]。 　　2“空间规划”和“立体规划”的几点思考 　　我国规划体系仍由经济社会发展规划体系和空间规划两大序列组成，目前应把重点放在众多空间规划的统筹上，以及空间规划与经济社会发展规划和空间规划的衔接上。而不是盲目地将社会经济发展规划与空间规划进行整合，远期随着空间与非空间因素日益相互影响，我们可以适时考虑开展经济社会发展规划和空间规划的整合。中共中央国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。其中特别提到构建以空间规划为基础，以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，着力解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏，环境污染等问题。 　　2.1“空间规划”和“立体规划”的异同 　　笔者认为“立体规划”是在“立体城市”视角下的狭义的“城市空间规划”。其主要包括“地上空间规划”“地表空间规划”“地下空间规划”和“空中规划”。“地上空间规划”对应目前的“城市总体规划”以及控制性详规。“空中规划”笔者认为是一个城市未来立体交通的规划，但就目前的技术水平，以及市场需求而言，单独编制“空中规划”的意义不大，加之目前城市立交等空中交通均与地上物相连接，因此可将“空中规划”与“地上规划”合并。“地表规划”对应目前的“土地利用总体规划”是对土地资源合理布局的一个用途管制。实际上就是把地上若干建筑合理的布局[3]。 　　“地下空间规划”，九十年代以后我国注意到地下空间的科学合理开发利用与管理，逐步着手法规的制定。1991年4月建?O部在武汉召开了第一次全国城建人防工作会议，提出：我国城市地下空间的开发建设要加强管理，要走上法制轨道。1991年12月第一次全国城市地下空间开发利用研讨会专家呼吁加快地下空间建设的立法。1992年12月第二次全国城市地下空间开发利用研讨会上，对城市地下空间管理的立法问题进行了专题研究。1993年列入建设部立法计划，1995年8月份完成草稿。建设部先后在1995年10月、1996年5月、12月召开了三次论证和审定会，进行了多次协调和修改，完成了《城市地下空间开发利用管理规定》，并于1997年10月24日经建设部常务会议通过，1997年12月1日起施行。 　　为贯彻《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发（2015）61号）文件要求，内蒙古自治区2016年印了《内蒙古自治区人民政府办公厅关于加快推进全区地下综合管廊建设的实施意见》（内政办发（2016）12号）。 　　综合上述三个《规划》的情况，笔者认为，未来城市“立体规划”是上述三规合一[4]。 　　2.2建立统一规范编制机制难点 　　（1）明确由谁来牵头的问题 　　目前三个规划分属两个部门负责编制实施，如何实现三个规划的合一，存在由谁来牵头的问题。 　　（2）应统一规划编制原则，制定合理的对接程序， 　　为使三规合一后的立体规划保持高度的一致性，避免多层皮，应制定统一的规划指导原则、理念、思路。同时，对三规的编制时序，对接程序做出明确规定。做到不管由谁来牵头，三规都可按程序走。 　　2.3开展“三规合一”应做到两统一 　　（1）制定统一的土地分类标准 　　“规划”要统一，首先用地分类体系应做到统一。目前，城市用地分类与规划用地建设标准2011和土地利用现状分类标