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基于外部性理论农地转用增值收益分配制度 　　摘要： 城市近郊农地转为城市建设用地产生的巨大增值主要来源于3个因素：土地靠近城市的优越地理位置、耕地红线下国家严格的土地规划以及地方政府的基础设施建设。基于外部性理论，不同来源的增值收益应分别归属近郊农民、远郊农民和进城农民工。政府则应改革土地市场双重行政垄断的做法，转换角色，为土地增值收益在不同主体间的合理分配搭建平台。 　　关键词： 农地转用；土地增值；收益分配；外部性理论；涨价归农；合理分配；平台搭建 　　中图分类号： F301.24 文献标志码： A 文章编号：1002-1302（2016）03-0475-05 　　当前我国正处于农业人口向城市人口快速转移时期，新型城镇化是扩大内需的最大潜力所在，是我国未来经济增长的重要引擎，但是城镇化的发展必然导致部分农地用途变更，从而产生大量土地增值收益。因此，如何合理分配土地增值收益，使得新型城镇化道路持续健康发展，是目前面临的一个难以回避的尖锐问题。 　　1 相关文献综述 　　近年来，土地增值收益分配仍是法学界的关注焦点之一。学者们普遍认为应允许集体建设用地入市[1]，农地征收应确立“公平合理的‘市价’补偿标准”[2]，强调推进城镇化建设过程中必须保障农民的土地权利，城镇化的具体过程应交给市场主体[3]，由此保障农民、集体能够获得土地增值收益。但也有学者提出了不同意见，如认为当进城农民享有与城市公民平等的政治、经济、社会等各项权利时，相应的集体土地应属于国家所有[4]，或者认为“我国应当坚持土地发展权国有模式”[5]，或者强调“存量建设用地的开发权应属于土地权利人而非国家，但是增量建设用地的开发权只能归国家所有”[6]。农地发展权是土地发展权的一种，土地发展权还包括市地发展权，本研究所指农地发展权（开发权）主要指农地变更为城市建设用地的权利。农地发展权国有的主要理论依据是土地增值来源于国家的基础设施投入和社会经济发展对农地需求的增加，这涉及到经济学的外部性理论。法学界虽然也有个别学者认识到“对土地增值进行合理分配的前提是对增值部分的价值构成予以明确”[7]，但是对土地增值收益分配的讨论，则鲜有从外部性角度分析土地增值的来源和构成。 　　法学界关于土地增值收益应归土地所有者的主流观点是经济学界对此问题主流看法的反映。主流经济学界主要从资源配置效率的角度出发，认为土地增值收益归农民所有才能充分发挥市场配置资源的作用。但也有经济学家提出了不同观点，如华生指出，城市土地的升值在很大程度上就是由外来人口带来的，如何使城镇化带来的土地增值收益大部分归于进城务工的农民工及其家属才是正确的方向[8]。此外，社会学学者贺雪峰提出了更为有力的挑战，他将农民分为有征地机会的城郊农民和无征地机会的广大中西部农村的农民，并指出城市建设用地的级差收益主要来自土地的位置和国家偏紧的建设用地供给，从而提出了地尽其力、地利共享的观点[9]，这种观点自有合理之处，但其过分强调土地财政的作用，认为给予农民更大土地权利，其结果可能恰恰会损害农民利益的观点[10]，难以令人认同。正如秦晖提到的，在逻辑上可能的一切情况下，地权归农都比地权归官更有利于农民，或者说更无害于农民[11]。 　　本研究认为，只有从土地增值收益背后的外部性根源入手，在市场配置土地资源的基础上，以政府之手为补充，使得各相关主体得其所应得，才能公平分配土地增值收益，保证新型城镇化的稳步推进。 　　2 土地外部性 　　2.1 外部性界定 　　外部性问题最早由马歇尔（Marshall）在《经济学原理》[12]中提及，但是实际上，马歇尔仅仅对经济规模扩大的原因进行了概括，而且只是提到了外部经济和内部经济，并没有涉及外部性问题。人们通常认为更准确地提出外部性问题的是庇古（Pigou），他区分了社会净边际产品与私人净边际产品，认为“社会净边际产品是任何用途或地方的资源边际增量带来的有形物品或客观服务的净产品总和，而不管这种产品的每个部分被谁所获得……私人净边际产品，是任何用途或地方的资源边际增量带来的有形物品或客观服务的净产品总和中的这样一部分，该部分首先（即在出售以前）由资源的投资人所获得，这部分有时等于，有时大于，有时小于社会净边际产品”[13]。当2种净边际产品相等时，社会资源配置达到最优；两者不一致则产生外部性。 　　现代较为典型的关于外部性的经济学界定是：外部性（externalities，或称溢出效应）指的是企业或个人向市场之外的其他人所强加的成本或效益[14]。其含义是1种向他人施加其并不情愿的成本或者效益的行为，或者说是1种其影响无法完全地体现在价格、市场交易之上的行为[14]。 　　外部性一直被认为是市场失灵的重要原因之一，得到了经济学界的深入研究，但也有学者对这一概念