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基于十八亿亩耕地红线政策我国粮食安全分析 　　【摘 要】本研究收集了1995-2015年全国粮食产量和2000-2015年全国耕地数量方面的数据，并结合1978-2014年全国人口数量的数据，以及近年粮食安全方面出台的政策，具体考察了粮食安全与“十八亿亩耕地红线政策”的关系，进而运用政策执行综合模型从问题的可处理性、政策本身的规制能力和政策以外的变数等三方面，探索“十八亿亩耕地红线”的政策执行力强化路径。一是中央与地方政府之间需要互相配合，严格控制“农转非”的用地类型转变；二是解决有地无人耕的问题和解决农村人口大量向城市迁移问题，杜绝撂荒地的现象；三是运用行政管理和法律等手段对市场微观经济主体进行规范和管控；四是利用现代科技GIS、GPS、RS等系统进行预测。 　　【关键词】粮食安全；耕地；耕地保护；公共政策 　　【中图分类号】D668 【文献标识码】A 【文章编号】1001-0475（2017）08-0052-04 　　2006年3月14日第十届全国人民代表大会第四次会议批准《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，其中提出的约束性指标之一是“耕地保有量保持1.2亿公顷（即十八亿亩）”。同年9月6日召开的国务院第149次常务会议上，国务院明确要求十八亿亩的耕地保有量至少要保持到2020年（甚至更长时间）[1]。因此，十八亿亩耕地政策对我国粮食安全的必要与否是本文研究的重点。张颖（2015）认为粮食安全的基本内涵包括三个方面：一是物质保障能力和水平，二是消费能力水平，三是保障粮食供给的途径和机制[2]。那么，“十八亿亩耕地红线”政策对于维护我国粮食安全有什么重要意义？我国粮食的供需现状与相关政策如何？以及如何通过耕地政策的完善进一步保障我国的粮食安全将是本研究的重点。 　　一、我国粮食安全政策与现状 　　我国在地理上处于东亚，因环境限制，我国人均缺水少地是不争的事实，客观上按人均计算两者均远远少于世界水平。从国土资源部获悉，国土资源部相关负责人介绍，2015年度全国土地利用变化主要特点是：全国耕地面积基本稳定，补改结合，使占位补优、占水田补水田得到有效落实。 　　我国近些年来粮食产量的变化与政策的变化是息息相关的，1980-1995年的15年期间，我国粮食总产量为599 682万吨，社会消费需求总量达599 628.8万吨，产销差为7413.2万吨，这一基本数字表明我国粮食供需基本保持平衡[3]。与之对应我国在20世纪80年代后期至21世纪初进行市场化改革，随着人民公社制度的废除和农村以小岗村为首的实行家庭联产承包责任制，中国粮食产量不断呈现一年减少两年增加的趋势。 　　（一）全国粮食产量变化情况 　　2015年粮食产量62 144万吨，比上年增加1 441万吨，增产2.4%。其中，夏粮产量14 112万吨，增产3.3%；早稻产量3 369万吨，减产0.9%；秋粮产量44 662万吨，增产2.3%。全年谷物产量57 225万吨，比上年增产2.7%。其中，稻谷产量20 825万吨，增产0.8%；小麦产量13 019万吨，增产3.2%；玉米产量22 458万吨，增产4.1%[4]。 　　（二）全国粮食安全政策变化 　　2017年1月9日《中国中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》中指出：“已经确定的耕地红线绝不能突破，已经划定的城市周边永久基本农田绝不能随便占用。”农业部副部长余欣荣表示，保护粮食安全重在保护耕地，重在守住耕地数量红线和质量红线，加强高标准农田建设，到2020年，确保建成8亿亩（0.533亿hm2），力争建成10亿亩（0.667亿hm2）高标准农田，并开展三大行动、三项试点和加强耕地质量检测[5]。 　　我国作为13亿人口大国，对于粮食安全问题上十分重视，近些年来一直制定和完善相关的政策和法规来改善粮食产量和粮食质量的问题，从表2可以看出通过不断地完善相关政策，我国粮食产量逐年增加。 　　二、我国耕地变化及对粮食产量的影响 　　上述事实和文献表明粮食安全问题与耕地是不可分离的，因此保证粮食安全首要和必要条件就是保护耕地。 　　（一）全国耕地变化情况 　　2015年，全国耕地面积净减少趋势明显放缓，较2014年净减少161万亩，下降44.6%，2016年全国耕地面积继续维持在20.25亿亩。全年水田、水浇地共增加235万亩，占新增耕地面积的64.7%，比2014年提高了14个百分点。全年经依法批准建设的城锁和工矿用地占用水田、水浇地面积110万亩，同期通过土地开发以及补改结合等补充的水田、水浇地面积159.7万亩，超出建设占用50万亩，占优补优、占水田补水田有效落实[6]。调查结果反映出，各地严格保护耕地、坚守国家粮食生产安全底线，积极落实耕地保护目标责任，