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基于税费改革视点下乡镇政府去向思考 　　摘 要：从税费改革前扎根于乡村社会的“汲取型政权”、到后税费时期政权空壳化的“悬浮型政权”、再到由单位制过渡到项目制的“协调性政权”，中西部地区乡镇政府为了找寻自身存在的合理性，不断根据中央政策的变更调适自身。但如此庞大的乡镇政府毕竟是过多消耗了国家财政，其家常便饭似的借贷、以“项目”为依托的晋升等等，终归是不适应我国的发展。合并乡镇、强化村民自治、并将其推向社会，这三步缺一不可，逐步将乡镇从基层政权打造成社区，不仅能发挥乡镇原有的功能，也能消解乡镇政权的官僚弊端。 　　关键词：汲取型政权 悬浮型政权 协调性政权 　　中图分类号：F812 文献标识码：A 　　文章编号：1004-4914（2017）10-008-03 　　作为国家政权向基层社会延伸的乡镇政府，早在传统中国便出现其影子。无论是当时二元结构下的乡镇、社会主义建设初期的人民公社，还是改革开放后的乡镇政权，均与乡村社会维持着密切联系。然而税费改革切断了中西部地区乡镇政府的主要税收来源，随之而来的为打破“黄宗羲定律”而配套的系列改革，进一步削弱了中西部地区乡镇政府的职能作用，乡镇政府开始与农村的联系愈发疏远。在这一情形下，很多学者提倡取消乡镇政府。然而财政转移支付制度衍生下的项目制却肯定了乡镇的价值，乡镇究竟该何去何从？本文以税费改革为切入点，拟解决中西部贫困地区乡镇政府的去向问题。 　　一、乡镇政权的变迁 　　（一）税费改革前的乡镇政权 　　周雪光认为，不完全财政的存在合理化了基层政府追求预算外财政{1}。也就是说，在古代中央权威统筹财政收支之时，中央政府因其自身能力的制约，其财政安排并不能完全保证基层政府的运转，基层政府不得不加大农民负担以弥补财政不足，农业时代的基层政权完全为依靠农业的“汲取型”政权。改革开放后，为了盘活地方活力，顺应“分权”化改革。我国开始“分灶吃饭”的财政体制，1985以及1988年的财政继续分权化，虽从整体上促进中国经济的快速恢复与发展，但还是削弱了“国家能力”，越过了“分权底线”{2}。1994年，中央政府开始了以事权财权相结合为原则的分税制改革。分税制的改革将以往下放的财权向上集约，事权则向下转移。一方面将财权大量集中，另一方面不断让自身“减肥”，这就导致了地方事权财权不对等的窘境。基层政府为了能够完成上级分配的任务，只能从农业税下手。然而乡镇政府的财政收入除了要维持自身正常运转、提供公共服务、发放公职人员工资外，还需完成“收入基数”这一标准。这无疑加重乡镇政府压力，农业税在此时显得微不足道，在面对与支出基数相挂钩的预算内收入，乡镇政府不得不加大对乡村的盘剥，增加预算外收入，这就强化了乡镇政府的“汲取型政权”。总而言之，乡镇政府是国家和农民发生联系的节点，它们扎根于乡村，依靠向农民征收税费来维持自身的运转以及乡村公共服务的供给。然而这种高强度的“抽取”行为不仅挫伤了农民耕种的积极性，也为乡村秩序的稳定带来极大的创伤。 　　（二）税费改革后的乡镇政权 　　为了治理“乱摊派、乱收费、乱集资”，维护乡村社会的稳定，中央政府开始采用“倒逼”机制{3}――即税费改革，以逼迫乡镇政府自行改革。自2000年着手税费改革试点直至2003年，我国完成了首轮税费改革，其主要目的为解决乡镇“预算外收入”问题，防止乡镇政府变相增加农民负担。主要做法是：几乎取消所有的集资费用及“三提五统”，将农业税提高至7%，添加农业附加税，折算为1.4%，合计8.4%，其实质为“并费入税”{4}。但总的来说，税收相比以前仍旧下降，这远远不能补足乡镇财政缺口。于是，中央便开始了转移支付，以反哺乡村。2005年末，中央决定取消农业税，中西部乡镇政府除少之又少的工商税外，几乎无财政收入，中央政府的转移支付自然而然成为其最大的财政来源，乡镇政府财政权呈现出“空壳化”趋势。与此同时，为巩固税费改革成果，中央政府于2001年开始了“以县为主”的教育投入体制改革{5}，县开始作为主体上收发放农村中小学教师工资的责任；2003年，中央为规范乡镇政府的财政使用，开始在安徽省开展“乡财县管乡用”新模式的试点工作{6}，乡镇的财政收入均由县级政权掌控，这就进一步加剧了乡镇政权的空壳化；随后，为防止乡镇政府挪用、拖欠公务员工资，乡镇公务员的工资也开始由县政府统一发放，最终水利、修路这类公共事务管理也开始逐渐向上集约。总而言之，随着乡镇政府财权、事权的架空，乡镇政府逐渐变为“悬浮型政权”，愈发地抽离出乡村社会。但乡镇政府并未随着时间的推移退出历史的舞台，如今其存在的价值究竟表现在何处？ 　　二、项目制下的乡镇政府 　　后税费时期，乡镇政权的财政基础大部分依赖中央政府的转移支付。在这其中，有一种为中央政府专门指定了用途的资金分配方式，这种具