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基于财政分权和财政缺口土地财政问题分析 　　内容摘要：1994年分税制改革，中央上收财权、下放事权，地方政府出现财政缺口，诱发地方政府寻求预算外财政收入，土地财政成为“第二财政”。本文利用空间经济学分析各省份土地财政空间相关性，并建立FEM、REM、SLM与SEM模型，利用2004-2011年31省面板数据进行实证检验，通过检验发现财政收入分权与财政缺口越高，地方土地财政占比越大，财政支出分权有利于降低地方土地财政水平，此外城镇化与服务业产值占比对土地财政存在影响。为有效控制土地财政风险，地方政府要改革财税、土地与官员晋升机制，增加地方政府财政收入，加强监督与管理。 　　关键词：分税制 土地财政 财政分权 财政缺口 　　中图分类号：F812.2 文献标识码：A 　　引言 　　改革开放之后，中国的财政体制由计划经济时期的“统收统支制”，转变为地方政府财政收入占主体的“财政包干制”。1994年，为增加中央财政收入，又进行了“分税制改革”，“分税制”下，地方税占总税收收入的比重明显降低，地方政府预算内财政收入大幅度减少。另一方面，地方政府的事权却未予以相应减少，从而出现中央和地方政府财-事权明显失衡，于是为缓解地方政府财政支出压力和日益拉大的财政收支缺口，地方政府开始寻求包括向中央政府申请土地批租权在内的预算外收入。中国现行法律规定，地方政府出于“公共利益”的考虑和建设可征用农地，中央政府批准地方政府拥有土地征用或买卖权，这样地方政府便以较低价格从村集体和农户手中征用土地，再转手向土地开发商高价出卖土地，以获取巨大的土地出让金预算外收入，中国是政治集权、财政分权国家，地方政府官员是经济与政治参与人，通过低价征地、高价出让商业用地提高自身收入水平与晋升机会的激励可能，加剧地方政府实行土地财政。地方政府过度依赖土地财政，将导致中国经济发展中的资源配置状况进一步恶化、耕地锐减、将固化传统的外延的粗放的经济增长方式与恶化已经十分严重的社会收入分配状况，从而最终动摇经济发展所必需的社会和谐稳定环境和基础。 　　文献综述 　　国内外学者对中国土地财政原因观点各异，其中蒋震和邢军（2011）、刘锦（2010）、吴群和李永乐（2010）、Wang（2013）、Sha Kaixun（2006）认为主要包括分税制背景下地方事-财权不匹配、官员晋升锦标赛、土地与财税制度缺陷及监督不足、经济发展模式缺陷和地方债务论等；陈志勇和陈莉莉（2012）、钱忠好等（2007）、林燕解（2010）、周昕皓和胡妍（2010）认为地方政府过度依赖土地财政不利于经济良性发展，容易诱发寻租问题，加速政府腐败问题，中国土地可用面积有限，人均耕地面积低于世界平均水平，土地财政不具有可持续性，不断减少的耕地面积将引发中国粮食安全问题；朱青（2010）、戴双兴（2009）、 　　陆铭（2010）认为中国土地可用面积有限，土地财政不具有可持续性，要建立一个科学的转移支付机制，开征物业税，监督与管理地方土地财政，并允许农地入市交易，提高征地补偿标准，降低地方政府对土地财政的依赖性。 　　理论分析 　　（一）地方政府土地财政收入情况 　　东部地区土地财政收入绝对量与相对量均位于全国最高水平，江苏省2011年土地财政收入为5460.61亿元，相当于西部12个省总和，土地财政收入占总财政收入的比重为86%；北京、天津、上海与海南改革开放之后经济发展处于全国前列水平，城市化建设基本完成，自身行政面积较少，可征土地面积有限，土地财政收入绝对量与相对量在东部地区位于中下位；广东省是中国制造业中心，城市化率较高，可征建成土地面积较低，土地财政收入呈稳步下降的趋势；河北省土地财政收入绝对性与相对量在东部均位于末位水平。 　　中部地区土地财政收入绝对量与相对量都呈上升的趋势，安徽省土地财政收入增长幅度较高，2011年其绝对量与相对量分别为1486.77亿元、45.35%，为中部地区最高水平；其次是河南与湖北省，2011年土地财政收入均超过1200亿元，土地财政收入提升速度较快；江西、湖南与吉林三省土地财政收入绝对量与相对量位于中间水平，山西省是能源大省，经济发展水平相对较高，地方政府财政收入充裕，对土地财政依赖性相对较低。 　　西部地区由于自身地理位置与环境限制，经济发展水平缓慢，地方本级财政收入水平较低，财政缺口较大，需要中央给予转移支付补助，财政一般用于“吃饭财政”，其土地财政绝对量与相对量均位于全国末尾水平，其中内蒙古、四川、重庆与云南省土地财政收入相对较高，云南省2011年土地财政收入1135.77亿元，占总财政收入比重为40%，绝对量与相对量增长速度较快；西藏、青海与新疆土地财政绝对量与相对量位于全国最低水平，2011年西藏与青海土地财政收入不超过100亿元，土地财政