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大部制理论基础与实践风险 　　摘要：大部制通过对组织结构进行合并整合，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，以提高行政效率。从组织与环境的关系看，这是应对组织环境的不确定性而采取的重要措施之一，我国行政环境的不确定性和具体现实使大部制改革成为必要和可能。从组织内在结构看，我国行政组织结构导致行政整体效率低下的问题，需要进行大部制改革。我国大部制改革既有必要性也有可能性，但是，大部制有其运行的复杂性和自身功能的局限性，必须有相应的措施和综合性的改革，才能实现大部制改革的预期目标。 　　关键词：大部制；组织理论；不确定性；环境；风险 　　中图分类号：D630.1　文献标识码：A　文章编号：1009―3060(2009)01―0110―07 　　 　　大部门体制(简称大部制)，指国家为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。其特点是扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部门管辖，即合并职能相近的部门，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。概言之，即是“宽职能、少机构”的政府组织体制。当前，我国正在进行大部制改革，从组织理论上说明大部制改革的原因，同时指出大部制可能存在的问题和应对措施，就具有了理论和实践的双重意义。 　　 　　一、大部制的组织理论基础 　　 　　早期的古典组织理论，主要包括以马克斯?韦伯(Max weber)为代表的理性――法律学派，以弗利德里克?泰勒(Frederick Taylor)为代表的科学管理学派，以法约尔(H.Faya01)为代表的行政管理学派，他们非常强调制度规范、科学管理和专业分工的重要性。古典组织理论以及在此基础上建构的公共组织结构和管理会产生以下弊端： 　　 　　1　忽视了组织环境的不确定性 　　组织环境的差异性和变动性构成了组织环境的不确定性。古典组织理论强调理论的“普遍适用”，必然倾向于把组织环境看做是稳定的系统，本质上否定了组织环境的变动性和差异性。组织环境的不确定性，即使不是在理论上，在事实上也被古典组织理论否定了。 　　 　　2　把组织看作封闭僵化的系统 　　古典组织理论的最大贡献在于从组织自身结构和管理出发，来提高组织效率，但割裂了组织与环境的关系，组织无法回应组织环境提出的目标要求。“控制意味着要设法把一切工作都按照已经规定的章程和已经下达的指示去做。”古典组织理论所提出的原则要求，实际上构成了对组织的控制，使组织处于一种僵化状态。 　　现代组织理论家赛尔兹尼克(Selznick)认为，环境影响对组织的制度化(institutionalization)过程起着至关重要的作用。价值观、目标和程序牢牢固定下来，原因不一定是组织人员选择这些作为最有效率的生产手段，很大程度上是因为环境的影响和交流的结果。。现代组织理论注意到了组织环境对组织结构的影响，而不再单纯强调组织结构的恒久不变，要求组织结构之于动态环境的开放性、适应性与回应性，组织不仅要追求效率，还要吸纳社会价值观等文化因素的影响。20世纪50年代末和60年代初，涌现了多个权变模型，强调组织的许多问题与环境的不确定性相关，组织及其管理要“视情况而定”，从而通过不确定性这个主要变量把组织与环境之间的关系勾连起来。 　　现代组织理论在组织设计上出现了适应性系统理论与偶然性理论，并取代了古典理论。 　　适应性系统理论认为：组织的特点各不相同，不同组织适应着不同的环境条件。组织分为两种，即更具官僚性、结构稳固不变的组织与更灵活、结构较为松散的组织，前者适应稳定的环境，而灵活的组织是建立在诸多偶然性和复杂性基础之上的。 　　关于偶然性理论，詹姆斯?汤普森(Jams Thompson)、赫伯特?西蒙(Herbert Simon)詹姆斯?马奇(Jams March)做出了重要贡献。西蒙和马奇指出：“组织的一个最基本的功能是吸收不确定性造成的影响。”汤普森认为管理层的基本职能在于：通过保持组织的生存环境、技术和组织结构三个动态要素之间的良好配合，保证组织的生存与发展。并认为组织面l临的不确定性越大，组织的权力就越分散，组织必须在保持核心技术的同时下放决策权，同时组织内部采用越来越复杂昂贵的协调机制协调内部活动。汤普森指出，组织之所以要下放权力，是因为信息处理的要求越来越高，而管理人员的思考有限，正式的官僚组织的信息处理能力也有限，二者难以满足信息处理的要求。在处理复杂信息的过程中，明确的上下级命令关系、垂直的上下级沟通方式、严格的专业分工，以及严格的规则和工作程序都使得组织的行动过于迟缓和缺乏灵活性。汤普森借用经济学“垂直兼并”的概念，指出可以合并一个组织里连续的生产阶段，把相关联的阶段吸纳到