大都市城镇社区自治中无缝管理与行政局限.docVIP

大都市城镇社区自治中无缝管理与行政局限 　　摘要：网格化模式的核心特征，就是社会管理的重心下移，即通过国家行政权力下沉的方式，将原有的区级行政职权和资源直接下沉到街道，覆盖到社区。由于网格化模式是在社区边界不变的前提下划分的更小基层单位――“网格”中展开，使得其对下沉的行政资源重新整合更为容易，变革的制度阻力也较小。但是，仅以管控为目的这种治理方式，则会打破社区社会基于地缘、血缘等天然纽带而形成的自然秩序，破坏了传统乡村社会内生的自治力量，不利于新的自治力量的形成和发展，不利于政权国家与基层自治社会的有机互动，而网格化模式的盛行也极易造成社区管理的“麦当劳化”。 　　DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2016.03.009 　　20世纪末我国开始大力推动社区建设，以实现社区自治作为基本的建设目标，并试图通过政府的大力支持和培育，激活过去在“单位制”下长期处于休眠状态的社会自治力量。但值得指出的是：多年来，由于政府的“退出机制”并没有较好地建立起来，在不同地区的社区自治过程仍不可避免地带有极强的行政色彩。与此相伴的状态是，随着近年社会矛盾的逐渐增加，社区不得不承担了大量的社会管理工作而处于一种超负荷状态，这使得社区自身无暇实现自身的“自治能力建设”，其行政化色彩也随着管理职能的增加而愈发浓厚。为了应对社会问题激增以及回应社区“解决问题的无力化”现状，网格化治理模式在近年应运而生，并在全国各大城市被广为推崇。那么网格化治理作为一种“创新社会治理”方式，在传统的自我（治）管理以及政府职能管理之上其作用及功能如何？对传统自治模式会产生什么影响？这些问题就成为一个值得探讨的课题。 　　一、网格化治理的提出 　　所谓网格化治理，就是在保持原有管理体制不变的基础上，根据属地原则、地理布局、现状管理等原则，把传统社区划分为若干单元，形成类似于“网”的格子，并对每一个网格实施动态、全方位管理，在现代网络技术的基础上广泛使用数字化技术。 　　网格化治理最初是2004年在北京东城区开始实行的，其做法是：借助互联网信息系统平台、空间定位系统、移动通信技术，将所辖地区以1万平方米为一个基础单位划分为若干个网格单元，将信息技术手段与城市管理相结合，目的是解决传统城市管理信息传递的难题。另外，将城市部件利用地理坐标定位到单位网格地图上，通过网格化城市管理信息平台对其进行分类管理，创建指挥调度中心和监督中心的“双轴心”管理体制，开创了“发现―指挥―处理―反馈”的新型管理流程，创新了管理体制，并以此构成以万米单元网格为载体的城市管理信息体系。[1] 　　作为城市“顽症”整治和“维稳”预警的有效机制，该模式相继在各地得到纷纷效仿。2005年8月在S市等10个城市进行了第一批试点。“非典”事件之后，S市有关部门也多次提出“网格化管理”模式。S市实施网格化管理以来，其核心目标是强调“城市管理、市场监管、街面治安”的管理，目的是去除城市痼疾，实现城市管理的有序和有效，并将网格化管理系统向实有人口管理、应急处置管理、信访管理、社区咨询服务等领域拓展，简而言之，这种管理方式的提出就是为了应对特大型城市日益突出的“流动性难题”，强调“部门协调”的问题处置操作性原则。在此基础上，相关文件指出，“希望在全市范围内能够规范统一网格综合管理体制，使得管理方式更加顺畅，统筹协调更加便捷，资源调配更加合理，利民服务质量更高”。这是对推进这种管理方式提出了目标要求，即强调这种管理模式推进的终极目标是“利民服务”。但是，在相关文件中对于网格中“管”的技术性要素强调得多，而对于其中的“人”的主动性因素几无涉及。 　　二、网格化治理的相关研究 　　随着网格化治理的持续推进，学界对此进行了一些研究。总体上看，这些研究可以从正反两个方面进行概括。 　　（一）认为这是一种社会管理创新 　　有学者认为，作为一种社会管理创新模式，网格化治理在治理方式上具有很多方面的创新，主要集中在管理理念、管理手段、管理内容、机构设置等方面。陈先毅、施倩等人认为城市社区网格化管理的本质是整合系统资源，运用技术手段对城市管理进行监控、反馈和督办，对居民的需求能够做到快速反应，可以避免城市管理中的“死角”和“盲点”，是一种事前预警性的管理，是城市管理改革与管理现代化的一个方向，有利于实现市民与政府的快速互动。[2]李鹏、魏涛等人认为网格化管理创新之处在于高效整合社区资源，降低了社会管理的成本，从而提高了政府管理水平，反应迅速、高效快捷的办事特点满足了居民诉求，实现了居民与政府的良性互动。[3]竺乾威从公共管理理论出发，认为网格化管理，借助信息技术，使得政府可以全方位地提高服务，是继西方“无缝隙政府”模式之后的一大突破，经历了从只注重管理（北京模式）到管理与服务并重（舟山模式）