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委托代理视阈下城市公共绿地建设博弈分析 　　［内容摘要］ 当前，我国的城市建设中存在明显的公共绿地提供不足。基于委托代理理论，深入剖析多重委托代理中参与方，包括市民、中央政府、以及与房地产利益集团有紧密利益链条的地方政府的利益博弈过程，可以找出最佳的激励机制，为城市公共绿地建设提供理论指导。 　　［关 键 词］ 城市；公共绿地建设；委托代理；博弈分析。 　　［作者简介］ 冯周卓，北京师范大学博士，中南大学政治学与行政管理学院副院长，教授，博士生导师，主要从事公共政策、管理哲学研究。 　　韩晓文，中南大学政治学与行政管理学院公共管理专业硕士研究生，研究方向：公共政策与地方规制。 　　 　　城市公共绿地在市民游览、观赏、休憩，开展科学文化教育及锻炼身体，城市防灾避险，以及改善生态环境和提高广大市民生活质量中起着至关重要的作用。据北京市园林科学研究所高级工程师韩丽莉介绍，绿化覆盖率≥60才会产生生态效应①。2003年，我国城市人均公共绿地面积为6.49m2，2007年达到8.6m2，年均增加0.42m2②。但同国外发达国家相比，我国人均公共绿地面积严重不足。联合国生物圈环境组织提出城市最佳居住环境需要人均公共绿地60m2，1996年,欧、美、亚20个主要城市的人均公共绿地面积就达到37.2m2③，是我国2007年人均公共绿地面积的4.5倍。此外，我国城市建设中建城区面积几何增长的情况下，绿地面积的增长确较缓慢，不能满足市民日益增长的对城市公共绿地的需求，我们称之为公共绿地的提供不足。 　　另外，在“经营城市”理念的驱动下，地方城市政府通过出让土地使用权能获得大量财政收入，而中央政府对土地开发有着严格的控制，并且市民随着生活水平的提高也对城市公共绿地面积有了更高的需求。在城市公共绿地建设中，地方政府除了与中央政府和市民的博弈关系外，与房地产利益集团之间的利益链条也是很紧密的。我们力图基于委托代理视阈研究这几方面的博弈关系，理清博弈主体各方的利益需求，寻求各方共同参与城市绿地规划的政策制定的途径，为建设和谐城市、“两型社会”提供相关建议。 　　 　　一、城市公共绿地建设中博弈参与方行为分析 　　 　　城市公共绿地建设从委托代理的角度来讲，可以分为三个层次：市民、中央政府、地方政府。这些关系可以用图1 　　表示。 　　从图中我们可以看出，首先，市民为委托人，与作为代理人的政府（包括中央政府和地方政府）构成委托代理关系，中央政府为一级代理人，地方政府为二级代理人，他们之间构成了第一层委托代理关系（a）。其次，在政府内部，中央政府为委托人，地方政府为代理人，他们之间构成了第二层委托代理关系（b）。此外，地方政府为委托人，中央政府为代理人，地方政府不仅在城市公共绿地建设的细节中与中央政府讨价还价，而且还要把自己的利益反应到中央政府中去，以求从中央政府中获得支持，就像市民从中央政府那里获得支持一样，这是第三层代理关系（c）。 　　1.作为终极委托人的市民。作为终极委托人的市民是在这一博弈中的弱势群体。他们在与外界发生关系时，只能以个人对群体的方式进行，在与其他社会利益集团的角逐中以及与政府的谈判中，始终处于不利的地位。 　　在城市公共绿地建设中，市民能够主动督促政府履行其应尽的城市公共绿地建设的责任的一个重要条件是掌握充足的政务信息。另外，对于市民来说，城市公共绿地的供给，不仅可以改善其生活的环境条件，且给自身的休憩、娱乐、健身等提供了一定的空间，市民对城市公共绿地有极高的需求。但由于公共绿地属于“高排他成本物品”④，因此只能将其委托给政府供给。 　　2.各级政府。我国的政府架构有中央、省、市、县、乡五级之多。在这里，鉴于我们分析的对象是城市，我们将各级政府简单地划分为中央政府和（城市）地方政府。在城市公共绿地建设中，中央政府和地方政府作为市民的共同代理人，并非是一个超脱于现实社会经济利益关系的万能神灵之手，都有自己的利益所在。 　　（1）中央政府。从权益目标上看，中央政府着眼于全局权益最大化，努力增进全民福祉，统筹协调各地权益。但我国是一个中央高度集权的国家，客观上存在着自上而下的行政决策体制，地方政府官员的任命和升迁也完全掌握在中央政府手里。因此，在城市公共绿地建设中，作为市民共同代理人的中央政府和地方政府的在其博弈过程中，中央政府往往处于主导地位从而做出有利于自身的制度安排。 　　尽管如此，并不意味着中央政府能够完全左右地方政府的行为，原因在于他们之间存在着严重的信息不对称。在城市公共绿地建设中，处于多重委托代理中和中央政府共同作为市民代理人、在政府内部作为中央政府代理人的地方政府往往可以利用信息优势来影响和改变中央政府的决策。 　　（2）地方政府。地方政府在本地区行政实践中，在对第二层委托代理关系中