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完善省以下转移支付制度思考 　　【摘要】当前各省对下转移支付制度大多参考中央对地方的转移支付制度建立的，从实践经验来看，仍存在诸多需要完善的地方。本文将以广西壮族自治区以下转移支付制度为例，分析省以下转移支付制度在资金分配、管理及效果评价等方面存在的问题，并提出相关政策建议以完善省以下转移支付体制改革。 　　【关键词】转移支付 均等化 绩效评价 　　一、引言 　　自1994年实行分税制财政管理体制以来，我国逐步形成了中央对地方的转移支付体系。在此基础上，各省纷纷借鉴中央对地方的转移支付办法建立了省以下的转移支付制度。分税制改革后，国家推行费改税、取消农业税、屠宰税以及营改增等一系列财政体制改革，使得导致地方政府财力被大幅削弱。2005年，广西壮族自治区通过调整和完善之前建立的对下财政体制，增强了自治区本级调节区域间财力不平衡的能力。通过不断加大对市县转移支付规模，弥补了基层财政支出缺口，使基层政府得以正常运转，同时也促进地区经济发展，民生不断改善。但经过多年的实践经验表明，当前省以下转移支付体系仍存在诸多问题需要改善和予以规范。 　　二、当前省以下转移支付存在的问题 　　（一）转移支付资金分配环节的问题 　　第一，转移支付结构不够合理。一般性转移支付占比仍然偏低，项目种类偏多、目标多元，在一定程度上弱化了一般性转移支付的均等化功能。从2013年广西各地市的数据来看，全区地级市一般性转移支付占转移支付总额45.23%，其中占比最高的玉林市，达64.92%，而北海市最低，仅为43.60%；而从一般性转移支付项目来看，广西区一般性转移支付包括：体制补助、均衡性转移支付，革命老区及民族和边境地区转移支付收入、调整工资转移支付补助、农村税费改革转移支付、县级基本财力保障机制奖补奖金、结算补助、资源枯竭型城市转移支付等多达20项。这制约了一般性转移支付缩小地区财力差距，均等化地区间基本公共服务的作用的发挥。第二，专项转移支付涉及领域过宽，分配使用不够科学，且其项目行政审批色彩较重。转移支付项目分散在各个政府职能部门，涉及多个领域，分类过细，管理太分散，部分项目或涉及竞争性领域，扰乱政府与市场的关系；或因分配的资金量小，难以真正发挥效用。同时，专项转移支付行政审批色彩较重，申请项目资金靠拉关系，严重扭曲了项目资金的分配，造成大量腐败和浪费；另一方面，自上而下的审批模式，使得上下级政府间在专项转移支付的设立上缺乏沟通，一些专项转移支付项目的设置脱离实际需求。例如，西部某县县城里的学校人满为患，急需资金扩大规模，而该县拿到财政部和教育部的农村义务教育房舍建设专项资金却只能用于农村学校基建，但由于今年农民进城，大量学生已经在县城学校上学，农村大量学校招不到学生，也根本用不上这笔钱，使得这笔钱只能躺在账上，不能真正发挥效益。第三，市县专项转移支付资金配套压力大，一些地方或因拿不出配套资金不得不放弃该项转移支付，或者通过负债筹集资金来申请专项转移支付资金，甚至通过弄虚作假套取专项资金。配套专项使得地方政府本就不充裕的自主财力更加紧张，给地方政府造成较大压力。同时也会使得财力较弱的地方政府只能拿到较少的专项资金，而财力较强的地方政府则能拿到更多的专项资金，这将扩大地方政府的财力差距，加剧地区间发展失衡。 　　表1 2013年广西各地市转移支付情况表 　　■ 　　数据来源：2014年广西财政年鉴。 　　（二）政府间转移支付管理环节存在的问题 　　一是缺乏法律规范。中国《预算法》及其实施条例关于授权立法的不合理规定，造成我国转移支付立法“政出多门”且立法位阶过低。1994年的《预算法》对中央和地方财政收入进行了原则上的界定，但所规定的范围有限，对财政转移支付制度没有明确的规定。2002年财政部出台了《一般性财政转移支付办法》，近年来又结合实际工作不断调整，虽然规范了财政转移支付的分配方式，但法律层次较低。当前的专项资金管理办法大多有各个职能部门制定或者只是针对某个项目，部门之间或地区之间针对专项的管理办法都不尽相同，缺乏统一的规范制度，且管理办法层次偏低，权威性不够。二是当前人大审查预算草案的制度安排导致部分转移支付资金游离于预算监管之外，由于地方人代会的召开时间早于全国，所以在审查地方预算草案时尚无法确定下一预算年度中央对地方的转移支付额度，虽然地方财政部门已经将常规性的转移支付资金编入预算，但还有很多中央补助在事后追加，表现为地方预算草案的不完整性。按照现行法律规定，中央在地方预算草案批准后所拨付的财政转移支付资金，其使用分配不再需要地方人大及其常委会审查批准，这使得各地人大无法对这部分资金实施监管。三是审计监督的问题。我国的审计属于内部审计，与财政部门共同属于政府组成部门，而且审计经费等重要款项都要经过财政部门进行核定，审计