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宏观调控视角下我国土地储备法律制度完善 　　摘 要： 世界各国的土地储备制度主要有以下几 种类型：土地银行制度、土地优先购买权制度、土地规划制度、 土地征用制度。土地储备制度于20世纪90年代从香港地区引进以后，已成为我 国许多地方政府调控土地市场的重要手段。但是目前我国土地储备制度存在诸多问题： 土地储备法律很不完善；土地储备中的一些基本制度欠缺。因此，应当借鉴国外 和相关地区的经验来完善我国的土地储备法律制度。 　　关键词：土地储备；土地银行；优先购买权；土地规划； 宏观调控 　　中图分类号：D912.3 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2008)11-0 093-07?? 　　作者简介：杨 峰，江西财经大学法学院副教授，法学博士 （江西 南昌 330013）?? 　　 　　随着经济的飞速发展，人们对土地资源的需求不断扩大，而土地资源属于稀缺资源，为 了解决对土地日益增长的需求与土地日渐减少的矛盾，国家必须对土地资源进行宏观调控。 特 别是近几年来，在城市化快速推进过程中，由于城市用地的压力大，地价上涨过快，城市中 对土地进行调控显得更加迫切，加强对房地产市场的宏观调控，抑制过高的价格上涨幅度， 这已是中央和各级政府迫在眉睫的任务。但是对于房地产市场的宏观调控是一个系统工程， 需要从不同的角度和方面协调进行。土地储备制度于20世纪90年代从香港引进以后，当前大 部分省市相继采用该制度对土地资源进行运作，目前土地储备制度已成为我国许多地方政府 调控土地市场的重要手段。通过土地储备制度，我们把暂时不用的、结构不合理的土地收回 到政府手中，再根据市场变化与用地的需求情况，有计划地把储备地释放出去，就能够对市 场进行有效的控制。土地储备制度的实施能够加强土地的宏观管理，进一步完善城市房地产 市场、更好实施城市总体规划的需要，保障公共投入带来的土地增值收益掌握在政府手中， 建立综合平衡的土地开发模式。本文将比较分析荷兰、法国、美国和英国等国家的土地储备 制度，剖析我国土地储备制度现存的缺陷，提出完善我国土地储备制度的建议。 　　 　　一、 世界主要国家土地储备制度比较 　　 　　土地储备，是指土地储备机构通过收回、收购、置换、征收（用）等各种方法取得大规 模的土地，并进行储存，待开发整理后在适当的时机以一定的方式释出，以供应和调控城市 各类建设用地需求等一系列行为的总称。土地储备制度最早起源于1896年的荷兰。20世纪初 ，瑞典也实行了土地储备制度，随后，匈牙利、比利时、丹麦、芬兰、法国、英国、挪威、 西班牙、德国和瑞士等国相继实行。此外，加拿大、澳大利亚、波多黎各和我国香港也实行 了该制度[注:杨遴杰、林坚、李昕、高永：《国外土地储备制度及借鉴》，《中国土地》2002年第5期 。]。但是综观世界各国的土地储备制度（或类似于土地储备制度）主要有以下几种类 型：第一种是土地银行制度，以荷兰为典型；第二种是土地优先购买权制度，以法国为典型 ；第三种是土地规划制度，以美国和英国为典型；第四种是土地征用制度，是世界上大多数 国家采取的一种制度。 　　1.以荷兰为代表的土地银行制度 　　荷兰的土地储备制度于1896年从阿姆斯特丹开始。当时荷兰的主要城市正处于高速发展 阶段，解决城市住房是土地储备制度产生的根本原因。荷兰是一个低洼国家，土地需要经过 前期填土和修建排水设施等一些投资巨大的整理工程才能再利用。而私人部门对这种项目缺 乏投资兴趣，也无力独立承担这种项目的开发。因此，为了提供充足的住房和基础设施以适 应城市人口发展，由政府收购土地进行开发是满足城市建设需要的惟一路径，土地储备制度 应运而生。荷兰土地储备制度的运行流程为：第一，土地收购阶段，即由政府的一个专门机 构负责寻找具有发展潜力的土地，然后该机构与所有者进行商讨合适的价格，政府将其购入 ，当双方对价格没达成一致意见，可由法院来确定。第二，土地储备阶段，当土地被买入以 后，政府将对土地进行整理，并储备起来，在适当的时候投放到市场或者直接用于开发。第 三，土地出让阶段，最终开发用地是用于出租还是出售，各城市会根据实际情况采取不同的 措施。荷兰认为土地储备制度不应该有或只有很少的赢利，因为补贴住房用的土地是没有赢 利的。实际上，所有服务于补贴住房的土地储备都是亏损的③ 熊翼：《我国城市土地储备制度研究》，江西财经大学2005年经济法专业硕士学位论文。]。 　　2.以法国为典型的土地优先购买权制度 　　法国的城市土地储备制度是建立在土地的私有产权制度之上的。其运行思路：通过区域划定 ，特别是优先发展区的划定来推行土地储备制度，即任何规划中的发展都需要选取一个特定 的区域，如果将这些特定区域设计成优先发展区，国家和地方政府对该区进行基础设施建设