浅析农村土地承包经营权抵押制度.docVIP

浅析农村土地承包经营权抵押制度 　　一、土地承包经营权抵押试点情况及存在问题分析 　　（一）土地承包经营权抵押：游走在规则的灰色地带 　　贵州省湄潭县在1988年首先进行了试点，主要办法是设立土地金融公司向土地经营者发放土地使用权抵押贷款，后因信贷资金发放偏离农业领域，使得其涉农色彩褪去，试点也以公司严重亏损而失败。[1]2006年、2007年，宁夏同心县、平罗县农村信用社开展土地承包经营权抵押贷款试点。两处试点的共同之处是由农户组成农户土地经济体（同心县称农户土地协会、平罗县称土地信用合作社），由农户将土地承包经营权归入集体，再由集体与金融机构联系发放贷款。[2]上述做法能够施行的原因之一是有关部门的推动，金融机构基于特殊原因放宽了贷款的要求（比如同心县是为了保障国际农业发展基金的贷款项目资金安全而进行的），严格上说这种形成农户经济体进行的土地承包经营权抵押依然没有法律依据。此外，在抵押权实现方面困难的难题也依旧存在。福建三明市的做法是如果农户不能按期还贷，所抵押的农村土地由金融机构接管，并进行寻租经营，直至还贷结束。[3]这是一种在现有法律体系下的折中处理办法，只不过金融机构接管土地的依据何在，其对土地享有的权利类型如何，在法律上依然不能说明确清晰，而且金融机构寻租经营本身是否违背金融管理方面的规章政策也不无疑问，如我国《商业银行法》第四十二条第二款就禁止金融机构自营不动产，金融机构接手的土地承包经营权很可能最后沦为闲置资产。综上，土地承包经营权抵押目前游走于规则的灰色地带，个别地区在特殊情况下，在政府、金融机构和农村集体的协力推动下可以运行，但一旦将之置于公共视角下审视，则问题颇多。 　　（二）对土地承包经营权抵押的评析 　　1.优势 　　土地承包经营权具有价值大、受众群体广的特征，土地承包经营权抵押贷款的优势在于，一是能有效拓展农户融资渠道，解决长期困扰农村的资金需求旺盛和资金供给匮乏的矛盾，压缩民间高利借贷空间，规范农村融资市场。二是促进土地使用权合理流转，实现土地资源的流转增值。流转的过程是一个按照需求规律增进价值的过程，土地使用权的流转将有利于资源的集约化发展，而将土地作为生产要素进行配置，也是资源高效利用的必然。 　　2.困境 　　（1）农户自身的短板。我国长期的城乡二元结构使得农村社会保障制度相对落后，农民赖以用以安家立命的财产十分有限，从自身利益出发考虑，往往也害怕不能及时清偿债务而丧失土地使用权而失去生活保障。 　　（2）抵押权实现成本高。一方面，金融机构如果接受土地承包经营权抵押，一旦农户无法清偿到期债务，势必要拍卖土地承包经营权，而现有法律的限制，使得能够竞买该土地承包经营权的群体较小―原则上土地承包经营权只能在同一集体经济组织内部流转―竞价群体过小将会导致土地承包经营权实现时的价值贬损。另一方面，在农村土地评估市场尚不完备的情况下，评估费用过高，对农户和金融机构而言也相当于摊高了抵押权实现成本。 　　3.对困境的反思：看现实如何解理论之困 　　（1）对于农户自身短板问题而言，新近的调研数据显示农民对正日益希望能够以抵押的方式流转土地承包经营权，[4]这可能是因为外出打工人员增加，很多农村土地实际处于闲置或半闲置状态，农户自身短板问题正随着务工潮和城市化进程逐步得到解决。 　　（2）对抵押权实现成本高的问题而言，笔者认为这是制度发展过程中产生的问题，也应在制度的塑造过程中得到解决，而不应成为制约制度发展的因素（具体的解决方法和实现路径见下文）。 　　二、土地承包经营权抵押的实现路径 　　（一）实现路径：走曲线救国道路 　　就目前法律和政策而言，土地承包经营权抵押无疑是一条死胡同，应转变思路，用法律技术上的处理为土地承包经营权抵押开辟道路。法律和政策之所以禁止土地承包经营权抵押无非是担心农民失去土地后成为社会不稳定因素。只要通过法律的技术性处理以保障农民从土地上可获得的基本利益，就可以降低系统风险，为土地承包经营权抵押创造空间。所以，应着眼于保障农民可从土地上获取的最低限度利益，手段上应尽可能维持土地用途不因抵押而变化。具体做法如下： 　　1.给抵押的土地承包经营权设定比例上限 　　有学者建议效仿美国的家园地豁免法，规定一定比例的承包地不得因无力还贷而被强制拍卖清偿。[5]立法如此处理实质上排除了金融机构接受抵押的可能，如山东寿光市试点中就明确以土地使用权抵押借款的，原则上不能超过家庭承包土地总面积的70%。[6]宁夏同心县的规定是农户只能以其承包的十分之四的土地入股（前文已经述及宁夏同心县试点方案是设立农户土地经济体），其余土地须留作自用，不得抵押。这种给抵押的土地承包经营权设定比例上限的技术性处理可以避免农民因无法偿还贷款而全部失地的情况发生，等于是给农民在土地上