“两级政府、三级管理”体制下上海社区管理的困境与思考公共管理专业论文.docxVIP

i i 目录 摘 要 Ⅰ ABSTRACT Ⅱ 第一章 绪论 1 第一节 研究的目的和意义 1 一、研究的目的 1 二、研究的意义 2 第二节 国内外研究现状概况 3 一、国外研究概况 3 二、国内研究概况 4 第三节 研究对象的界定及研究方法 7 一、研究对象的界定 7 二、研究方法 8 第二章 政府间关系及“两级政府、三级管理”体制的形成 10 第一节 政府间关系与政府间纵向关系 10 一、政府间关系的概念 10 二、地方政府间纵向关系 11 第二节 我国地方政府间纵向关系的总体特征与突出问题 12 一、政府间关系的基本特征 12 二、我国地方政府间纵向关系的总体特征——职责同构 13 三、我国地方政府间纵向关系的突出问题——条块分割 13 第三节 上海城市管理“两级政府、三级管理”体制的总体情况 14 一、条块分割显示困境下“两级政府、三级管理”体制在上海应运而生 14 二、“两级政府、三级管理”体制的内涵与影响 15 三、“两级政府、三级管理”体制下上海市各街道办事处职能的扩张 16 四、上海市施行“两级政府、三级管理”体制的主要做法与成效 17 第三章 “两级政府、三级管理”体制下上海社区管理的现实困境 19 第一节 法律授权与行政赋权分离的法律困境 19 一、法律规范上严重滞后 19 二、权力监督上成为“盲点” 19 三、身份认定上违背法制 20 四、现实操作中无法可依 20 第二节 职责同构的管理困境 21 一、“压力型体制下”的权责分离 21 二、条块分离困境下综合管理与专业管理权责倒置 22 三、区街关系非制度因素下的协调难和管理缺位现象严重 24 四、基层政府的职能和角色严重错位 25 第三节 “全能政府”的负外部效应 25 ii ii 一、妨碍了社区自治功能的实现 25 二、挤压了社会组织的生长空间 26 三、迟滞了政府职能转变的进程 27 第四章 上海社区管理的变革之道 29 第一节 树立新社会治理观——地方治理 29 第二节 法律身份的确认——街道办事处职能的回归 30 第三节 理顺条块关系 31 第四节 明确公共责任的边界 32 第五节 街道办事处经费纳入公共财政 32 第六节 重新定义社区，扩大社区自治权力 33 参考文献 35 致 谢 37 攻读学位期间发表的学术论文目录 38 — — PAGE 1 — 第一章 绪论 在现代国家治理中，各级各类政府为管理日益复杂的社会公共事务，形成了错综复 杂的多元关系网络。政府间关系是现代政府体系的重要组成部分。20 世纪 80 年代以来， 伴随着全球性的经济市场化和地方分权化的发展趋势，政府再造和政府间关系变革已经 成为世界各国和各地区行政改革普遍关注的重要领域。作为上层建筑的重要组成部分， 政府间关系受制于既定的经济基础、社会结构和行政技术因素。随着经济制度、社会结 构和行政工艺发生变化，政府间关系也必须随之进行调适和变革。当前，全球经济一体 化、政治多极化和社会多元化发展方兴未艾，在信息化和网络化高度发达的社会背景下， 包括发达国家在内的世界各国都在对政府间关系结构进行调整。在各国新一轮的行政改 革中，政府间关系的逐级分权、地方自治、互赖合作和多中心治理已经成为普遍的发展 趋势。本文拟从上海的实际出发，以上海市社区管理这一视角来透视中国地方政府的政 府间纵向关系，并运用理论发现和找寻上海社区管理中存在的问题，寻找破解困境的方 法。 第一节 研究的目的和意义 一、研究的目的 随着改革的不断深化和社会主义市场经济体制的初步确立，中国社会发生了巨大的 社会变迁，特别是城市社会发生了深刻的变化。为了适应这一变化，中国政府积极进行 了以机构改革为突破、以职能转变为核心的自身改革。各地方政府为了适应城市的发展 变化，也探索了不少有利于加强和改进社区建设管理的做法。上海市于 20 世纪 90 年代 中期创设了“两级政府、三级管理”体制，对于解决“后单位”时期面临的一系列急迫 问题发挥了重要的作用，运行多年，取得了多方面成效。然而，随着社会变革的进一步 加剧，“两级政府、三级管理”体制固有的弊端和由之产生的负面效应也渐次浮出水面： 各级地方政府“职责同构”、街道办事处职能出现偏差、城市社区管理缺位屡见不鲜、 政府职能转变困难、社区和社会组织长期得不到发育。这些问题，不仅妨碍了社区管理 水平的提高，更影响到了政府职能的转变和社会的发展。造成这些问题的原因是多方面 的，其中一个重要的原因就是政府间纵向关系的混乱与非制度化，以及由此造成的条块 分割现象。时至今日，有必要在政府间关系的理论框架下对“两级政府、三级管理”体 制的弊病及成因进行较为全面的梳理与分析。 二、研究的意义 政府间关