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对新型农村社会养老保险试点方案思考 　　[摘要]2009年9月1日,国务院发布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》,开展新型农村社会养老保险试点。这标志我国农村养老保险制度建设进入了一个普惠制养老保障的新时代。然而,新农保还处于试点阶段,需要在实践中检验之后再去普及。因此,本文在充分理解《指导意见》内容的基础上,提出试点过程中应该注意的问题和建议。 　　[关键词]农村;社会养老;养老保险 　　中图分类号:F840.67 文献标识码:A 文章编号:1008-4096(2010)04-0068-04 　　?? 　　2009年9月国务院发布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(以下称《指导意见》),确定从2009年10月起开展新型农村社会养老保险(以下简称新农保)试点,2009年试点范围为全国10%的县(市、区、旗),以后逐步扩大试点,到2020年前基本实现全覆盖。这一制度是保障9亿农民老后生活的基本制度,必须要有长远考虑和科学计划。《指导意见》确定的新农保政策是在总结我国20多年农保制度探索的经验和教训的基础上形成的,它在许多方面创新了我国养老保险制度,但是,新农保的《指导意见》毕竟是一个指导意见,它需要在实践中检验之后再去普及。各地在制定具体实施办法的时候,要方向正确、方法合理、手段得当,尤其要注意以下几个问题。?? 　　一、坚持新农保的社会保险特征?? 　　如图1所示,新农保采取个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式和基础养老金与个人账户养老金相结合的基本模式。这是新农保两大创新之处。它强调了国家对农民老有所养承担的重要责任,明确了政府资金投入的原则和要求,这是与老农保仅靠农民自我储蓄积累的最大区别之一。?? 　　新农保制度的定位是社会保险,而且试点的基本原则已经明确为“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。那么,在制度实施中就要检验是否真正做到了这一点。如果现行农保制度实施过程中,偏离了这个方向,违背了这个原则,就要造成很大的改革成本,付出很大的代价,甚至要重蹈老农保的覆辙。?? 　　首先,基础养老金应该无条件发放。这样才真正做到公共财政均等化,社会保险全覆盖的目标。尽量取消个人缴费和子女参保等捆绑式条件,否则就要歪曲新农保的真正性质和价值。地方财政的补贴也应该做到均等化,用于激励机制的部分尽量减少,应保持在所缴保费的10%左右,最多不能超过20%左右,更多用于给全体农民的支出,让农民能共同享受到本地区经济发展的成果。通过中央和地方两级财政,解决地区之间和个人之间的差异。?? 　　其次,要体现收入再分配和互助共济功能。尤其要重视那些收入低的农民。新农保政策关注重点在于老年农民最基本生活的保障。这对于贫困、家庭结构失衡、生活负担过重的农民最具吸引力。但现实生活的窘迫使他们虽然渴望纳入新农保体系却无力加入。现行农保有偏重有能力缴费群体的倾向。所以,在今后工作中,更注重低收入和没有能力缴费的那部分群体。?? 　　最后,由于新农保的最大创新是引入了财政兜底的基础养老金,保证了农民基本生存权利,体现了社会保障的普惠性、公平性和基础性特征。但是由于指导意见规定新农保制度要先在10%的县试点,造成了试点地区和非试点地区之间的不公平。把本来要体现公平和普惠的制度变成了造成地区差异的制度。所以,这种以公平普惠为原则的制度不应该试点,即使试点也不能时间过长。要尽快实现全覆盖,避免造成试点地区和非试点地区之间的不公平,使全体国民共享经济发展的成果。?? 　　二、养老基金的管理、运营与监督?? 　　新农保的《指导意见》对基金管理和运营没有具体规定,在监督方面,也强调政府各机关的功能和责任,归根结底是在基金监督上,自己管自己,自己监督自己。不论怎么管理,怎么监督都跳不出政府的掌控。建议各地在运行中要有一套自己的管理、运营和监督方案,最好是能引用“第三方管理”或“第三方监督”的机制。可以考虑制度统筹在县级,基金管理一次到位实现省级管理。在省一级统一聘请专家组制定运营计划,管理监督运营。?? 　　另外,个人账户资金的保值增值是新农保制度的最大“软肋”。从表1可以看出,5年中,1年期存款利率平均为2.74%,而农村居民消费价格指数平均为4.08%,1年期存款利率远远跟不上农村居民消费价格指数上涨的幅度。如果在2004年1月存入100元,按1年期存款利率以复利的形式计算,到2009年1月,实际上已经贬值7.18%,只剩下92.82元了[1]。新农保中的个人账户积累额会随着制度的普及而扩大,基金额度越大,保值增值的压力就越大。如果不保证保值增值,其亏损部分只有政府财政负担,或者由农民负担。但是不论谁来承担都会减少制度的吸引力,影响制度的可持续性。江苏省把基金的60%用于投资运营,40%用于风险