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对我国旅游规划现状反思与评价 　　摘要：我国的旅游规划实践已形成参与主体多元化、规划类型多样化、管理不断规范化，但也存在着规划质量低、规划实施难等一系列问题。这些问题集中反映了我国旅游开发理念和开发体制存在的深层矛盾。通过规划的本质属性探讨，重新思考我国旅游规划的现状和问题；通过区分规划的不同类型和重点，着重发展公共政策型规划；通过对不同利益相关者利益的界定、来构建多主体参与的规划体制；通过规划科研和管理科学化，引入多元化的规划指标体系促进规划的科学化发展。 　　关键词：旅游规划；“十一五”时期；公共政策型规划 　　中图分类号：F590．1　文献标识码：A　文章编号：1009－6116(2007)02－88－05 　　 　　规划是对未来事务的合理组织与安排。Getz认为旅游规划是“在调查研究与评价的基础上寻求旅游业对人类福利及环境质量的最优贡献的过程”。在世界范围内，1959年的夏威夷规划被看作是现代旅游规划的先驱。我国的旅游规划实践可追溯到改革开放之初，国家旅游局牵头组织编写了国家级旅游业发展规划――《关于1980年至1985年旅游事业发展规划(草案)》，这是我国第一部正式的旅游规划文本。此后，各地旅游规划实践逐渐兴起。上世纪九十年代，国内外旅游需求的日益增长和旅游投资主体多元化等因素带动了旅游开发热潮，各地政府、旅游主管部门和旅游开发商对旅游规划需求强烈。进入21世纪，我国旅游规划遍地开花，全国几乎所有省市都做过旅游发展规划和重点景区总体规划，目前，地区、县乡级旅游规划、专项旅游规划以及对原有规划的修编成为规划实践的主要类型。经过20多年的发展，虽然我国的旅游规划的参与主体逐渐多元、规划类型日益多样、管理不断规范，但也存在着诸如规划质量不高、规划方法陈旧、规划体制不顺、规划实施困难等一系列问题。这些有的是规划自身的问题，有的则集中反映了当前我国旅游发展中的盲目开发、破坏性开发、掠夺性开发等深层问题。 　　面对“十一五”战略机遇期，如何认识我国旅游规划界存在的诸多问题?如何评价旅游规划现状?新时期需要什么样的旅游规划?对这些问题的回答，应该首先回到旅游规划属性、旅游规划对象等基本问题上去进行反思和评价。 　　 　　一、旅游规划的属性和对象界定 　　 　　1．多维度认识旅游规划 　　从形式上看，旅游规划是一种文本、图表及附件。以旅游发展规划为例，根据2003年颁布的《规划通则》要求，旅游发展规划成果应该包括规划文本、规划图表及附件。具体来说，图表包括了区位分析图、旅游资源分析图、客源市场分析图、旅游业发展目标图案、旅游产业发展规划图等，附件则包括规划说明和基础资料等。从效力来看，旅游规划是发展方向、政策意图和价值取向，通常表现为地方性法规。因为在实际操作中，旅游规划通常“受政府或旅游部门委托，对当地旅游的未来发展做出预测和规定，然后经有关立法程序而成为地方性法规……”。从过程来看，旅游规划可以看作是旅游开发决策的有机组成部分，是一种“公共服务的社会行为”，是“技术过程、社会过程和政治过程的统一”。所谓政治过程也就是一种平衡过程，让旅游开发的各利益相关者能够在规划制定中具有利益表达机会的民主过程。公共决策水平的高低直接关系着公共资源运用是否合理，公共利益是否能够实现。从委托代理关系来看，随着编制方的日益独立化和公司化，旅游规划成为各级政府、旅游开发商作为委托人委托规划编制方完成规划编制的一种市场交易行为。从方法角度来看，旅游规划与其说是科学，不如说更是一门艺术。 　　在我国旅游规划实践中，旅游规划在形式上各不相同。虽然《规划通则》对基本组成要件作了明文规定，但旅游规划在章节结构、撰写格式、图表附件上花样百出，有的为了增加可读性和观赏性，效果图、鸟瞰图、透视图等多种图件不一而足。规划文本大多印刷精美、图文并茂，但很多规划在内容上却空洞贫乏，千篇一律，有的甚至存在术语、行文上的“硬伤”。从旅游规划的效力来看，由于规划质量问题以及实施过程中存在诸多制约因素，很多旅游规划难逃“纸上画画、墙上挂挂”的命运，正在沦为昂贵的装饰品。从规划过程来看，目前大多数旅游规划仍然是各级政府和旅游主管部门委托旅游规划专家团队完成，其间较少吸纳各利益相关者的意见，也缺乏吸纳他们参与决策的机制。从委托代理关系来看，目前由于大多数旅游资源产权的公有属性，作为旅游规划倡导者和买单者的各级政府和旅游部门缺乏监督和激励的动力，委托方和编制方的市场交易行为通常会演变成一场合谋。最后，在实践中，旅游规划的“艺术性”被过分夸大，重创意轻分析，重“点子”轻方法，旅游规划的科学性不足，随意性很大。 　　 　　2．区分类型确定规划重点 　　旅游规划是规划什么?也许对不同的旅游规划来说，存在不同的答案。对于景区修建性详细规划来说，旅游规划的对象更侧