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居住证制度价值与立法定位 　　【摘要】户籍壁垒、非永久性迁移、城乡二元结构是居住证制度产生和存在的社会基础。居住证制度既有让流动人口分享居住地公共服务、保留农村进城人口的土地权利、有效缓冲城镇化的社会风险等制度优势，也有未完全打破户籍壁垒、降低农村人口迁户意愿等制度缺陷，在推进城镇化过程中应科学合理地协调居住证制度与户籍制度改革的关系。 　　【关键词】流动人口 户籍壁垒 居住证 公共服务 　　【中图分类号】D922 【文献标识码】A 　　进入21世纪以来，随着人权入宪、以人为本理念的深入和劳动力市场供求关系的变化，流动人口管理已经由20世纪80、90年代的防范控制型转变为服务管理型。各地先后出台了居住证的管理办法，2015年12月国务院发布了《居住证暂行条例》，对居住证的申领、持证人的权利做了规定。近几年，学者对居住证的制度规则和社会效果做了较为细致的探讨，但对居住证的制度价值等理论问题研究不足，对新型城镇化形势下居住证的制度定位缺乏深入研究。对于这些问题的思考，有助于增强居住证立法的科学性和严密性，协调居住证制度与户籍制度改革的关系。 　　居住证制度的社会基础 　　户籍壁垒造成的流动人口公共服务缺失是居住证制度产生的直接现实原因。改革开放以来，随着我国的工业化和城市化的发展，大量人口从农村流向城市，从中小城市流向大城市，流动人口的规模持续扩大。然而，我国至今实行的仍是1958年基于计划管理和城乡分割所制定的《户口登记条例》，该条例将户口迁移，尤其是农村向城市的户口迁移事由限于正规就业、大专院校录取等情形。严格的户口迁移政策成为城乡之间、地区之间一道难以逾越的“壁垒”和“藩篱”，导致城市中流动人口“人户分离”。大量流动人口虽已在城市居住、工作、生活多年，却仍不能将户口迁入所居住的城市，出现了农民工、“北漂”、“南漂”等独特的社会现象。同时，计划经济时期形成的城市劳动就业、义务教育、社会保险、住房保障、社会救助等公共服务仅面向户籍人口，将流动人口排斥在外，导致流动人口公共服务缺失，严重影响到流动人口在城市中的工作和生活。 　　非永久性迁移是居住证制度存在的重要现实基础。近年来，随着新生代农民工成为主体，农民工定居城市的意愿不断增强，但多数农民工的地域转移、职业转换、身份转变都具有不彻底性，城乡双向流动仍是当前农村人口外出务工的基本特征。①制度障碍与经济障碍共同造成了多数农民工选择了非永久性迁移方式。一是城市就业不稳定，缺乏健全的社会保障。农民工主要集中于城镇劳动密集型行业，多属于非正规就业。二是城市生活成本高，特别是房价过高。农民工不愿意定居城市的原因中，排第一位的是“买不起房”，占65.29%。②三是农地制度改革滞后，农民工的土地权利缺乏获得合理的退出机制。因此，在加快户籍制度改革引导农村人口在城市定居并迁入户籍的同时，我国要充分考虑多数农民工在城市和农村之间双向流动的现实，通过居住证制度保障农村进城人口获得城市公共服务。 　　城乡二元结构是居住证制度存在的根本社会基础。近年来，我国工业化、城市化、现代化程度快速提高，已经迈入了中等收入国家行列，但城乡二元结构依然明显，城乡差距过大。城市已经基本破除了计划经济体制的束缚，构建起了基本适应市场经济的制度规则。在农村，尽管家庭承包责任制使农民获得了土地的承包经营权，但集体所有的土地制度还没有改革，城乡二元制度体系没有根本改变。③城乡二元体制主要体现在土地制度上：土地所有权的二元制。1982年宪法确立了城市土地属国家所有、农村土地属集体所有的土地所有权二元体制，并禁止土地的买卖。由于法律对农村集体成员资格缺乏明确规定，导致农村土地所有权主体范围模糊；土地使用权的二元制。《物权法》确立了我国城乡二元的土地用益物权体系。在城市国有土地上设定的土地使用称为建设用地使用权，在农村集体土地上设定的土地使用权主要是仅面向本集体成员的土地承包经营权和宅基地使用权，并受到严格的用途管制。土地使用权流转的二元制。城市建设用地使用权可以在房地产市场自由处分和交易，农村土地使用权的处分受到严格限制，农地承包权和宅基地使用权不能自由转让和抵押。在城乡二元体制下，居住证制度成为解决流动人口市民待遇问题的现实制度选择。 　　居住证的制度优势 　　城乡户籍迁移自由是我国户籍制度改革的最终目标，但在城乡二元体制难以突破的情况下，居住证制度具有不同于户籍制度的独特制度优势。 　　打破户籍壁垒，让流动人口分享居住地公共服务。改革开放以来，我国一直在探索户籍管理制度改革，但进展迟缓，收效不大，特别是大城市的落户门槛依然很高。居住证制度将流动人口获得城市公共服务的方式从户籍迁移的“高门槛、一次性”转变为居住证的“低门槛、阶梯式”，依据居住年限等情况赋予流动人口不同的福利和权益。居住证制度避开了户籍制