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山西新型城镇化发展存在体制机制障碍分析 　　摘 要：城镇化是伴随工业文明发展，非农产业不断在城镇集聚、农村人口不断向城镇集中的一种自然历史过程。当前，山西正大力推进新型城镇化发展，系统认识、深入分析其中存在的机制障碍就显得尤为迫切。文章重点从城市行政管理体制、户籍制度、城乡“二元化”公共服务体制、土地管理制度、规划体制以及财税体制等六个方面进行了剖析。 　　关键词：山西省 新型城镇化 体制机制 障碍 　　中图分类号：F293 　　文献标识码：A 　　文章编号：1004-4914（2015）08-172-02 　　城镇化是伴随着工业文明发展，非农产业不断在城镇集聚、农村人口不断向城镇集中，从而使城镇数量增加，城镇规模不断扩大的一种自然历史过程，是人类经济社会发展的客观趋势，是国家现代化的重要标志。2014年3月，国家发布了《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》。国家新型城镇化规划从城镇化水平和质量、城镇化格局、城市发展模式、城市生活和城镇化体制机制等五个方面提出了发展目标。与此同时，山西也按照党中央、国务院的统一安排部署，深入推进山西省新型城镇化，并于2015年6月，出台了《山西省新型城镇化规划（2015―2020年）》（以下简称《规划》）。山西省在规划中提出，到2020年，山西常住人口城镇化率达到60%以上，户籍人口城镇化率达到43%，同时，还要实现350万左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户等一系列发展目标。 　　面对《规划》提出的一系列发展目标，当前，我们首要的任务是理清新型城镇化发展过程中存在的体制机制障碍，并充分利用好山西省转型综改区先行先试的最大政策逐一破解发展过程中的障碍，努力使山西省走上一条以人为本、城乡一体、高效集约、绿色低碳的新型城镇化道路。 　　一、山西新型城镇化发展的体制机制障碍分析 　　资源配置的行政管理体制、户籍制度所隐含的城乡二元化公共服务体制等体制机制障碍，既是城镇化过程中一系列问题存在的原因，又是持续、健康、平稳地推进城镇化必须解决的深层次矛盾和困难。概括讲，影响山西城镇化的体制机制障碍主要有： 　　1.等级化城市行政管理体制制约了“中国特色城镇化道路”的畅通。我国在推进城镇化进程中，明确提出了“大城市、中小城市和小城镇协调发展”的中国特色城镇化道路，这条道路可以有效避免西方发达国家和市场化发展中国家“极端大城市化”的城市化道路的弊端，是完全符合我国实际、十分难能可贵的。但是，我国等级化的城市行政管理体制，使得较高行政级别的城市往往拥有更大的权力和政策资源，从而在招商引资、发展产业等方面的竞争中具有更大的权力优势，挤占了中小城市发展的经济和政策资源，制约了中小城市的发展。各种资源向高等级城市集中的现象，不利于不同城市之间公平竞争，更不利于中小城市发展壮大，制约了“中国特色城镇化道路”的畅通。 　　2.审批制的户籍制度决定了城镇化模式的“特殊性”。从“农民市民化”角度看，有两种模式，一种是“农民主导型”，这是国际上大多数国家的城镇化模式;另一种模式是“政府主导型”，即农民不是自然融入而是被接纳、被市民化。这又有两种形态，一是农民已进入城市如农民工但要转化为市民却需政府的审批，二是农民尚不具备市民化的条件，但却因政府土地城市化而被“市民化”。这正是我国的城镇化模式。城镇化是自然的历史进程，是人类社会进步文明的标志，伴随着各类生产要素向城市集聚的农村城市化进程，农民本该自然融入城市，成为城市的“市民”。然而，在我国这一自然的进程被人为割裂。“政府主导型”城镇化的基本工具，就是审批制的户籍制度。户籍制本无可厚非，问题在于“审批制”。在我国，户籍审批制具有两大特点，其一是强制性，户籍管理部门是具有强制力的公安机关而非具有服务力的民政部门;其二是指标化层级管制，层层下指标，一年能有多少农民“市民化”，完全受指标制约，无视农民市民化、农村城镇化的自然进程。 　　3.城乡“二元化”公共服务体制影响了人口城镇化与土地城镇化同步。靠户籍制度分割城乡居民身份，其隐含的是巨大差异的“城乡二元公共服务体制”。因此，农民市民化会给城市政府增加巨大的公共服务支出，这是中国特色的城市化成本，这也是导致“人口城镇化”滞后于“土地城镇化”的原因所在。据《山西统计年鉴》（2014）显示，2013年，山西省城镇人口已经超过1909.38万，城镇化率达到52.6%，但是拥有城镇户籍并享有公共福利的人口仅占35%左右，约三分之一实际居住在城镇而没有当地户籍的人口，不能享有户籍人口所享有的医疗卫生、教育及其他公共福利。 　　4.一系列土地管理制度障碍制约了城镇化的健康有序推进。影响城镇化的土地管理制度障碍存在诸多方面，比如土地的所有权制度、土地所有权转换机制、土地所有权补偿机制、土地的收益分配制度、土