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应急质量管理体系构建 　　[摘要]在各类危机频发、社会应急管理能力亟需提高的中国，如何实现源头治理、流程化管理，是一个非常重要的。本文提出通过建立应急质量管理体系，编制对各类组织均具有普遍适用性的应急质量标准书，来实现包括危险源治理、危机预警、危机处置、恢复重建、持续改进等环节的全过程管理，并通过强化政府部门在这一过程中的评估责任，使应急质量管理成为常态性、标准性的工作，进而提高全社会的应急管理能力。 　　[关键词]应急管理流程；应急质量管理标准书；政府评价 　　[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863（2013）09-0055-05 　　近十年来，随着经济全球化和中国社会的全面转型，各类生产安全事故、公共卫生、社会治安事件频发，给社会稳定和协调发展带来了很大挑战。事实表明，突发事件在各行各业都可能发生，而各类组织在面对这些突发事件时会由于缺乏科学的管理思想和有效的管理标准而使损失加大。综观当前各类组织的应急管理现状，可以发现应急管理理论和实践都还存在一些问题。第一，对于应急管理的主体缺乏统一的认识。目前的应急管理理论和实践中，都将政府部门作为应急管理的主体，认为应急管理是政府部门的职能，这就使得各类组织和个人对于应该在应急管理中承担的责任和义务采取回避的态度，对于风险的规避和突发事件的管理采取消极的处理方式。第二，对于如何提高应急管理能力缺乏具体的指导规范。通过大量的基础调研，发现虽然各类社会组织都清楚应急管理的重要性，但是对如何开展自己单位的应急管理工作、提高应急管理能力并不明确。第三，对于应急管理绩效评价的研究仍有待完善。目前应急管理绩效研究的缺点在于对绩效的评价多是对结果的评价，带有事后性，且无统一的标准。并且，应急管理绩效评价标准和应急管理过程脱节。因此，这种标准的“事后性”和“孤立性”不利于引导、指导各类组织有效的开展应急管理工作。 　　基于这一背景，本研究通过理论分析，将质量管理研究领域中较为成熟的质量管理体系纳入到应急管理中，提出“应急质量管理”及其体系，来探讨提高中国应急管理能力的具体途径，并为评估应急管理绩效提供新的思路。 　　一、应急质量管理的理论基础及内涵 　　应急管理作为时代的紧迫需求，必须通过先进的理念、有效的手段推动其发展，变非常态化管理为常态化管理，才能实现各类组织突发事件应对能力的提升和损失的降低。事实表明，旧的经验式管理模式已经不适应当今的社会，应急管理必须由“粗犷型”向“集约型”转变，抓管理、抓方法、抓质量。 　　（一）应急质量管理的基础：质量管理 　　1.质量管理的普遍适用性。质量管理中的ISO标准是工业中普遍运用的一个质量标准，但其在教育、医疗、公共部门等不同领域的应用表明其具有普遍实用性。质量管理中的ISO标准同样可以作为衡量组织应急管理质量的尺度，用以对应急管理进行监管、考核。其中，ISO9001：2000标准明确指出该标准“规定的所有要求是通用的，旨在适用于各种类型、不同规模和提供不同产品的组织”（ISO 9001：2000标准1.2）。ISO9000要求“以顾客为关注焦点”，在此基础上强调管理和服务的标准化、程序化，强调“岗、责、权”相统一。[1]这是未来组织的发展方向，是任何组织在发展过程中必须注意的，也是应急管理的关键点。按照通常的理解，产品指的是具有使用价值，用于销售的有形物品。而ISO9000：2000标准3.4.2对产品下的定义是：“过程的结果”。任何过程都会产生一个结果，这个结果就是产品。因此ISO9000标准在该定义的注解中指出产品有四种通用的类型：服务、软件、硬件、流程性材料。[2]从这个意义上理解，应急管理的效果就是一种产品，并且这种产品的形成需要经历一个经过严格有效控制的流程，这一过程中的每一个环节都需要精心把关，合理设置，这与质量管理体系是共通的。因此，可以将ISO9000族质量管理体系运用于组织的应急管理中，以推动应急管理的行动方式和行动质量。 　　2.质量管理与应急管理的互通。质量管理中旨在增强顾客满意的ISO9000标准确立了质量管理的八项基本原则。正是这些基本原则与应急管理的基本理念具有互通性，才使质量管理成为应急质量管理的理论基础。第一，以顾客为关注焦点。应急管理的核心既是以人为本，保障公民的生命和财产安全。第二，过程方法。应急管理主张通过对突发事件产生和发展的不同阶段进行有效的过程管理。第三，领导作用。应急管理同样强调指挥系统的重要地位。第四，基于事实的决策方法。应急管理过程中的每一个环节都要求建立在对信息的准确把握基础上，及时做出科学有效的决策。第五，全员参与。对于应急管理来说，最重要的目标是引导社会公众共同建立应急理念，并积极参与到突发事件的管理中。第六，管理的系统方法。应急管理也必须建立系