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当代中国律师参与立法途径制约因素及其完善机制研究 　　[摘要]律师由于具备法律职业优势，在立法方面发挥着非常重要的作用。当代中国律师可以凭借人大代表、政协委员、立法咨询委员、立法助理等特定身份参与立法，也可以通过接受委托立法、直接上书和大众传媒等方式参与立法。由于现有的政治供给机制不充分，当前还存在着不利于律师参与立法的多重制约因素，需要通过政治体制改革进一步保障和扩大律师参与立法的权利。 　　[关键词]律师；参与立法；途径；制约因素；完善机制 　　[中图分类号]D621　[文献标识码]A　[文章编号]1671-8372(2011)01-0071-06 　　 　　改革开放以来随着我国律师制度的恢复重建和发展，律师不仅在传统的司法领域发挥着重要作用，而且在立法领域同样大有作为。律师由于具备法律专业技术优势、角色优势和职业优势，因而具有较强参与立法水平的律师参与立法具有重要的理论意义和实践价值，不仅可以促使立法机关创新立法理念，开拓和利用多种立法资源，提高立法质量，从而实现立法的科学化、民主化和公正化，而且可以拓宽律师参与立法的渠道，增强律师参与立法的意识，提升律师参与立法的能力，从而提高律师的政治地位和社会影响力。 　　在我国，律师参与立法可以按不同的标准分成不同的类型。按照律师参与立法的部门划分，可以分为律师参与人大立法和律师参与行政立法；按照律师参与立法的层级划分，可以分为律师参与中央立法和参与地方立法；按照律师参与立法的权利保障划分，可以分为律师制度化参与立法和律师非制度化参与立法；按照律师参与立法的组织形式划分，可以分为律师协会参与立法、律师事务所参与立法、律师个体参与立法。律师参与立法的类型不同，律师参与立法的途径、效果、制约因素及其完善机制也就略有不同。由于当代中国建立的是多元立法体系，拥有立法权限的部门众多，法律渊源多样化，由此，本文中律师参与立法的“法”以狭义上的全国人大及其常委会制定的法律为主要研究对象，兼顾行政法规、地方性法规、部门规章等。 　　 　　一、当代中国律师参与立法的途径 　　 　　律师可以通过当选人大代表或政协委员提出和审议立法议案和提案，通过当选人大立法咨询委员、立法助理等方式参与立法。人大代表、政协委员、立法咨询委员、立法助理等特定身份可以保障律师拥有制度化参与立法的权利，能够有效地影响立法决策。不过对律师来说，获得这些特定身份并不容易，而且已经获得这些特定身份的律师人数偏少。即使律师没有获得这些特定身份，也不是说律师在立法领域无所作为，律师可以通过接受立法部门的委托参与立法，通过直接上书和大众传媒向立法部门提出立法建议，还可以通过参加立法论证会、听证会、座谈会等形式参与立法。 　　 　　(一)　通过人大代表、政协委员身份直接参与立法 　　在许多人的心目中，律师直接参与立法的典型形式就是通过当选人大代表和政协委员直接参与立法。人民代表大会是国家权力机关和立法机关，人大代表最重要的职能是通过向人民代表大会提出议案、审议和表决议案，行使立法职能。政治协商会议虽然不是立法机关，但是政协委员可以通过行使政治协商、民主监督、参政议政职能影响国家立法。改革开放以来随着律师行业的发展，律师职业的社会影响力逐渐增大，律师的政治诉求越来越强，党和国家加大了对律师政治安排的力度，律师当选人大代表和政协委员的人数逐步增加，律师人大代表和政协委员成为立法领域不可忽视的―支重要力量，他们对立法的影响力越来越大。律师人大代表和政协委员具有参与立法的特殊优势，全国人大代表张燕律师认为：“律师作为法律工作者，具有专业优势，对法律制定及修改，均能提出针对性、操作性强的意见。从事律师职业的政协委员或人大代表，在日常工作中对社会各层面存在的问题和矛盾接触多，由律师提出制定、修改法律的建议或社会问题，往往看得比较准。同时，律师对于国家大政方针的贯彻非常敏感，对政策看得比较透，而且这个职业的使命是热衷于社会公益，具有很强的正义感，律师的工作就是维护法律的正确实施、维护社会秩序和经济市场规则的正常运行。在我看来，增加人大代表中的律师名额，对提高人大代表整体的立法水平和监督力度是有益的”。2009年3月“两会”上，据不完全统计，来自律师行业的22位全国人大代表和政协委员一共“提交了31件议案、55件建议案、102件提案。这些议案、建议案、提案都来自这20多位律师代表、委员的充分调查研究，几乎涉及了当今中国社会的所有热点、难点问题，他们的建议对社会的和谐平稳发展将产生积极影响”。律师人大代表、政协委员由于拥有法律专业优势和较强的参与立法意识，相对来说具有较高的参与能力和水平，不仅提交议案提案数量较多，而且质量较高，被立法部门采纳的比例和可能性也较大。 　　 　　(二)　通过人大立法咨询委员、立法助理身份参与立