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精准扶贫视阈下社会救助政策的发展 　　摘要：精准扶贫理念的提出给新时期我国社会救助政策的发展提出了新的要求。在“十二五”?r期，我国社会救助政策已逐渐迈进了“内涵式”建设的轨道，但在新常态下，社会救助政策的发展还将面临更多的风险和挑战。社会救助政策在精准扶贫工作中的“托底性”地位，决定了当前精准扶贫工作的开展应将社会救助政策作为重点突破口。应当结合“十二五”时期社会救助政策的发展以及精准扶贫的战略要求重新反思社会救助政策的目标定位问题。未来社会救助政策的发展应从基本价值理念、宏观福利治理和微观实施机制三个层面予以展开。 　　关键词：社会救助；精准扶贫；目标定位；福利治理 　　中图分类号：D632.1 文献标识码：A 文章编号：1003-0751（2017）01-0065-07 　　《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》将实施精准扶贫方略、加快贫困人口精准脱贫作为今后一段时期我国贫困治理工作的一项重要任务。十二届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出推进精准扶贫、精准脱贫，将贫困治理工作提高到事关2020年我国能否全面建成小康社会的战略高度。在这样的背景下，作为当前制度化程度最高、实施范围最广的反贫困政策――社会救助政策，在精准扶贫工作中应当如何界定其功能和地位，“十二五”时期这一政策的发展状况如何，“十三五”时期这一政策的发展又将面临哪些风险和挑战，在精准扶贫形势下社会救助政策还需要往哪个方向进一步深入推进以及未来应当如何推进？对这些问题的回答构成了本文的核心内容。 　　一、社会救助政策在精准扶贫工作中的功能定位 　　当前，我国政府层面的反贫困政策主要由经济政策和社会政策两部分构成。其中，经济政策主要是通过给事先认定的贫困地区调拨专项扶贫资金，以扶贫项目开发、促进贫困地区基础设施建设等形式带动当地贫困人群脱贫致富，促进贫困地区经济发展，从而实现区域性脱贫的目标；社会政策主要是政府采取制度化的方式，通过行政层级将预先划定的救助资源直接递送给陷入生活困境的贫困个体，以满足和保障其基本生活需求。以最低生活保障制度为核心的社会救助政策是社会政策反贫困的主体内容。 　　实现国家扶贫政策目标的精准定位既是经济政策实施贫困治理的核心环节，也是社会政策实施贫困治理的核心环节。那么当前的精准扶贫工作应当从经济政策入手还是从社会政策入手？对于这一问题的回答具有十分重要的现实意义。目前，我国的扶贫项目类型众多，牵涉的相关部门、责任主体繁多，各责任主体之间的关系错综复杂，不同类型的扶贫项目的运行机制和实施对象也有差别。因此，精准扶贫是一个复杂的社会工程，实现精准扶贫需要循序渐进。①必须找好突破口，逐步深入，才能最终实现精准脱贫的目标。 　　本文认为，当前我国的贫困治理工作应将社会政策领域的精准扶贫工作作为首要的突破口。第一，这是由社会政策在国家发展战略中的功能定位决定的。《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》指出，精准扶贫工作的开展要实行农村最低生活保障制度兜底脱贫。2016年《政府工作报告》提出了“社会政策要托底”的社会发展布局。可见，在国家整体发展战略层面，社会政策被置于“托底性”地位。第二，在各类社会风险不断增多的社会情势下，做好贫困风险的预防工作是解决贫困问题的最佳选择。社会政策正是通过为各类易陷入贫困的脆弱群体提供医疗、教育、养老、失业等社会保护，免除他们陷入贫困的风险，这一事前保护措施为贫困人群通过经济政策实现脱贫奠定了良好的基础。第三，从当前国内的扶贫项目看，社会救助政策是当前我国贫困治理项目中实施范围最广、制度化程度最高、运行方式最为正式的反贫困政策类型。同时，社会救助政策也是贫困治理工作中的基础性、直接性甚至核心性的社会政策。可以断言，精准扶贫战略目标的实现在基础层面上主要依赖于社会救助政策的实施成效。从国际上看，社会救助政策也是所有社会政策项目中对“精准化定位”要求最为严格、最为典型的国际性社会政策项目。如此，在学理方面，精准扶贫能够进一步丰富社会救助政策作为“选择性社会政策”的理论内涵；在实践方面，以精准扶贫理念反思社会救助政策的发展能够更为清晰地认识“十三五”时期我国社会救助政策发展的深化方向。 　　二、“十二五”时期我国社会救助政策发展主题 　　梳理“十二五”时期我国社会救助政策的发展变化及其特征可以发现，“十二五”末期我国政府和相关部门已初步改变了盲目追求救助资金投入和救助对象规模扩张的传统性政策思维模式。②这一时期是我国社会救助政策取得突破性进展的转折阶段，表现在政府相关部门在关注社会救助资金投入稳步提升、资源覆盖面稳妥扩张的同时，也逐渐开始关注社会救助政策的规范化运作、体系化建设、专业化发展以及现代化提升等“内涵式”建设。“十二五”时期，我国