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我国土地储备制度变迁路径分析 　　摘要:我国土地储备制度的演变,既是相对价格和偏好改变的结果,又是制度选择的集合。初期的路径变迁呈现出强烈的正效应,推动了城市经济的发展;然而,随着利益集团的形成,路径的变迁又呈现出固化的状态,钳制了土地储备制度功能的充分发挥。我国土地储备制度的优化与突破应积极利用外部压力显化内部危机,通过中央政府的强力干预促进路径的修正与发展。 　　关键词:土地储备制度;路径依赖;正效应;负效应 　　中图分类号:F301.1文献标识码:A文章编号:1003―0751(2010)03―0065―05 　　 　　在城市现代化进程中,土地已成为城市经营的主要内容。土地储备制度被誉为城市土地使用制度改革的“第二次创新”,对推动城市经济的发展具有重要的意义。但是,在实践中却也存在诸多问题,引起学术界的广泛关注。本文拟从制度变迁的角度剖析路径依赖进程中的正负效应,以期对我国土地储备制度的拓展与完善提供有益的探索。 　　 　　一、我国土地储备制度的演变历程 　　 　　土地储备制度是指城市政府或政府委托机构根据社会、经济和环境可持续发展的长远目标,依照法定程序,按照土地利用总体规划和城市规划,对通过征收、收购、置换、到期回收等方式取得的土地进行前期开发、整理和储存,再根据各类城市建设用地的客观需要,将储备的土地有计划地投入市场的制度。土地储备制度的实质就是土地由政府统一回收、统一储备、统一开发、统一经营和统一供应,以确保城市政府能有效控制土地的一级市场。 　　20世纪80年代,我国香港地区开始试行城市土地储备制度。我国内地于1996年8月在上海建立了第一家土地储备机构――上海市土地发展中心。1997年8月,杭州成立了杭州市土地储备中心。1999年,“杭州经验”在当年的全国集约用地市长研讨班上得到推广。随后,江苏南通、山东青岛、湖北武汉等城市纷纷成立土地储备机构,开展土地储备工作。目前,全国有土地储备机构2000多家,土地储备制度已经在城市一级土地市场上占据了主导地位。2007年11月19日,国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定发布了《土地储备管理办法》,以部委规章制度的形式统一规定了土地储备制度的主要内容,进一步完善了土地储备制度。 　　 　　二、我国土地储备制度的变迁分析 　　 　　(一)我国土地储备制度变迁的动因 　　新制度经济学认为,制度的变迁是通过一系列边际调整实现的。边际的变化或调整往往因改变制度变迁的成本和预期收益而产生新的获利机会,为得到由获利机会带来的好处,新的制度安排将被创造出来。[1]诺思认为,相对价格和偏好的改变是制度变迁的重要来源。[2] 　　1.土地要素价格的变动。在城市化推动土地要素市场化的进程中,人口膨胀、商业繁荣、工业规模的扩张刺激了用地需求,抬高了土地的市场价格。当用地需求助推土地价格上升而存在巨大的利润空间时,对土地要素的独占性使用则更具吸引力。特别是在经营城市的背景下,必然激发地方政府探索变更土地经营权的努力,以期实现土地资源带来的综合效益。 　　2.人们偏好的变化。人们偏好的变化有利于降低制度变革的交易费用,增加对制度创新的预期收益。伴随城市土地价格的上升,土地发展权带来的土地增值收益虽有不同的归属争论,但在我国土地公有获得一致认可的基础上,土地发展收益的国家所有存在着广泛的共识,因此,城市土地的统一收购、统一开发、统一出让的制度安排符合人们的预期,有利于减少制度创新的成本;同时,土地储备的统一出让,有利于阻断划拨制下“暗箱操作”的寻租行为,公开、公平、公正的市场竞价方式有助于减少交易的信息费用,能有效提高“卡尔多――希克斯改进”的预期。 　　3.制度的选择集合。制度的变迁与政府的相关政策紧密相关,政策的改变往往扩大或缩小制度的选择集合。[3]在市场经济条件下,我国土地使用制度相关政策的变迁促进了我国土地储备制度的产生和发展。1987年12月1日,深圳率先敲下了拍卖国有土地使用权的第一槌,首次以公开拍卖的方式有偿转让国有土地使用权。1988年4月12日,《中华人民共和国宪法》(修正案)规定,土地使用权可以依照法律的规定转让。这是我国土地使用制度的根本性变革,以根本大法的形式承认了土地使用权的商品属性,从而为城市的土地经营奠定了法理基础。1999年6月,国土资源部以内部通报的形式向全国转发了《杭州市土地收购储备实施办法》和《青岛市人民政府关于建立土地储备制度的通知》,由此开始,杭州、青岛两市的土地储备经验在全国范围内推广,学习效应增强,为土地储备制度的建立奠定了广泛的实践基础。在各地实践的基础上,2001年4月30日在《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》中明确要求:“有条件的地方政府试行收购储备制度”,由此拉开了土地储备制度的帷幕。2002年