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影响行政成本要素分析 　　[摘 要]当前，降低行政成本成为政府改革的一项重大工程。在影响行政成本的诸多要素中：行政规模对行政内部成本影响较大；行政职能对外部行政成本的影响较大。行政管理方式、手段、公务员素质、行政能力等因素对行政内外成本都具有很大的影响。 　　[关键词]行政成本 影响要素 　　 　　作者简介：王怡（1979- ），女，四川洪雅人，乐山师范学院政法系讲师。 　　 　　对于行政成本的涵义，大部分学者在研究时都将经济学中的成本概念直接引入行政管理实践中，认为行政成本就是行使行政权产生行政结果的过程中消耗的经济成本，并没有从行政管理的特殊性出发将行政权行使产生的政治成本计算在内。实际上，应该从行政权的特性出发，从广义上来定义这一概念：行政成本就是行政主体在行使行政权履行行政职能过程中所耗费的经济、政治、社会资源，以及由此引起的现今和将来很长一段时间的间接负担。 　　从行政成本形成的原因出发，可将行政成本分为行政系统自身消耗所产生的内部行政成本和行政系统行使职能对外消耗所产生的外部行政成本。相应地，就必然存在影响内部成本和外部行政成本的要素。具体来说，行政系统规模、行政职能范围、行政管理方式、行政人员素质、行政能力以及行政环境等诸多要素都从各个方面影响着行政成本。由于这些要素对行政内部成本和外部成本都具有一定的影响，要素之间也不是截断分开的。因此，只能将这些要素对内部行政成本和外部行政成本的影响力大小的不同在一个相对层面上区分开来。 　　 　　一、行政系统规模――影响内部行政成本的主要要素 　　 　　行政系统是施行行政管理的机关，它并不是一个抽象的存在，而是由一定的人、财、物组成的整体。行政成本的高低在很大程度上取决于行政系统的状况，包括机构的设置、公务人员的数量等。从构成行政系统的行政机构数量看,一个政府所设机构的数量越多，政府规模越大，行政成本就越高；相反，行政成本就越低。同理可知，公务人员越多，行政主体规模越大，行政成本就越高；相反，行政成本就越低。也有学者从政府支出角度用财政指标衡量行政成本，认为：“政府总支出越多，政府规模越大,行政成本越高，相反，行政成本越低。”由于行政系统行使行政权并不能直接生产出供消费者需要的产品，正如法国思想家卢梭所言：“在全世界的一切政府中，公家都只消费而不生产的。那么，他们所消费的资料从何而来？那就是来自其成员的劳动”[1]因此，依靠社会维持运转的行政系统规模越大，其消耗的社会资源也就越多，社会就要为此提供更多的财富。当这种消耗超出了社会的承受能力时，不仅行政主体的合法性开始受到挑战，而且其存在也成为问题。 　　那是不是行政系统规模越小，行政成本就会越少呢？从政府存在的目的和价值可知，社会承受政府这一成本的存在，就是为了降低社会自身难以解决的问题或自身解决需要耗费更大的成本的问题。当行政系统规模小得难以解决社会需要解决的问题时，行政外部成本就会增大，当外部成本的增长速度大于缩小行政系统规模而减少的内部成本时，行政成本就增大。因此，从理论上来说，行政系统规模必须保持适度，只有行政系统规模适度时，行政成本的消耗才是适度的，才不会导致资源的浪费。 　　 　　二、行政职能范围――影响外部行政成本的主要要素 　　 　　“行政职能就是政府作为国家行政机关、依法在国家的政治、经济以及其他社会事务的管理中所应履行的职责及其应起的作用。”[2]正如前面所讲，行政规模越大，行政成本就越高。而作为行政职能载体的行政系统规模大小又受行政职能范围大小的影响。可以说，由政府机构、公务人员等构成的行政系统规模直接决定行政成本，而行政职能则从根本上决定行政成本[3]。将行政职能概念引入对行政主体规模的分析是公共选择派的一大特点。公共选择理论针对行政系统规模的扩张，提出行政机构和人员数量的增加实质上是行政职能扩张的结果。这一理论为我们多年来就政府机构改革所形成的“精简膨胀再精简再膨胀”这一怪圈提供了一条新的思路。从公共选择理论观点出发，我们知道：行政成本受到行政主体规模的影响，规模越大，行政成本也就越高。行政主体的规模又是由行政职能的范围决定了的，职能范围越宽，行政主体规模也就越大。特别是当代，一方面，社会对政府提出了越来越多的要求，行政机关为满足外部管理的需要不断地增设人员、增加设备使得行政主体的规模不断扩大；另一方面，行政主体基于自身求利的本能，也不断地扩大职能，从而导致行政主体规模的膨胀。因此，从行政职能角度出发来探讨行政成本问题，就要求合理确定行政职能范围。 　　 　　三、行政能力――影响内外行政成本的要素 　　 　　在行政系统规模和行政职能一定的情况下，行政能力受行政管理方式、手段以及公务员素质等多方面因素的影响。 　　首先，从行政系统管理制度与管理手段对行政成本