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我国PPP模式发展中问题与对策 　　[提要] PPP模式在我国的发展经历了三个阶段，目前主要存在政府决策不甚合理、私人部门融资困难、收入模式与投资回报机制不完善、风险管理不健全等问题。解决之道在于转变政府角色，提升服务水平；创新融资手段，拓宽融资渠道；加强内部治理与外部监督，以及构建完善的风险管理体系。 　　关键词：PPP模式；问题；对策 　　中图分类号：F83 文献标识码：A 　　收录日期：2017年11月24日 　　一、PPP模式的概念及发展历程 　　PPP是由英文Public-Private Partnerships缩写而成的，中文翻译的字面意思是公私合作伙伴关系。目前，国际上对PPP还没有统一的定义，世界上各个国家对PPP的定义有所不同。我国财政部在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）中将“政府与社会资本合作模式”（PPP）定义为：“政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系”。从各个国家对PPP的解释来看，PPP的概念有广义和狭义之分。在广义上，PPP通常就是指公共部门与私人部门建立合作伙伴关系，推动公共事业的建设和发展，这一概念相当宽泛，泛指公私合作，是公私合作模式的统称。它包含一系列具体的模式，例如PFI（私人融资活动）、BOT（建设―经营―转移）、TOT（转移―运营―转移）等。在狭义概念上，PPP模式更多是指一些具体的项目合作模式，比较注重公共部门与私人部门的相互合作，项目相关主体的参与程度较深，各方的地位更加平等，强调共享利益和共担风险。 　　从广义上来看，PPP在我国的发展大致经历了三个阶段： 　　（一）2002年之前，我国PPP模式处于探索试点阶段。在此期间，我国开始借鉴西方国家的PPP项目运作经验，并逐渐采用了BOT模式，主要是以利用外资参与合作的形式。1984年香港合和电力（中国）有限公司和深圳特区电力开发公司共同建设了沙角B电厂，双方合作经营，香港合和公司取得了10年的特许经营权，到期后移交给了国内公司。这是中国首个实际意义上的BOT项目。 　　（二）从2003年开始到2008年，我国PPP项目处于快速发展阶段。2000年，原建设部正式发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城[2002]272号），通过政策提高私人部门的参与积极性，鼓励社会资本、外国资本等多元资本参与到市政公用设施建设中。这些政策推动了PPP模式在市政公用设施建设领域的推进。此外，高速公路、地铁、体育场馆等项目的建设当中，也开始有了社会资本的参与。例如，北京地铁四号线、国家体育场等代表性项目都是在此期间建立起来的。 　　（三）2009年以来，我国PPP项目进入调整阶段。由于受到全球金融危机影响，我国政府开始推行积极的财政政策和刺激经济增长的计划，在该计划下，各类公共基础设施建设的投资由政府主导，各种融资平台开始被政府进行充分利用，解决了政府无法以市场主体身份参与投资的问题。全国各地的许多投融资平台公司承担了城市基础设施建设的投融资职能，主要采用了BT模式、政府委托代建等方式进行运作。因此，这也使得社会资本在相关领域的参与度有一定程度的下降，PPP模式还处于调整阶段。2013年国务院连续发布了多项促进和鼓励社会资本参与公用事业投资的政策文件，并对一些有碍公平竞争的政策法规进行了清理。 　　二、PPP模式在我国发展中存在的问题 　　（一）政府决策不甚合理。政府是PPP项目前期的决策者，需要通过对社会公众的需求进行识别、汇总，并通过一系列决策程序对公共产品与服务的数量、质量、价格以及生产方式进行选择，同时分析市场供给状况，选择合适的社会资本参与进来，制定PPP项目合作计划。但是，受制于自身经验、理性、知识水平、利益等相关因素，政府部门往往会在前期决策这一重要环节做出不合理的决定。主要表现在项目的选择、价格的确定以及社会资本的选择上。 　　1、项目选择。政府选择合适的PPP项目，需要充分汇总社会公众的需求与偏好，了解公众需求，同时结合自身的财政能力进行充分的论证，从而确定需要提供的公共产品和服务。但在实践当中，我国有许多地方政府仅仅是出于增进政绩、缓解短期财政与债务压力的目的，忽视了这些项目是否具备足够的吸引力，是否在政府财政承受能力范围，仅凭某些部门或官员的项目选择话语权，就做出了选择PPP模式的决策。这些没有经过充分论证和考量的PPP项目会给PPP的实施及运作带来诸多不利影响，也会给政府和社会公众的长期利益带来损害。 　　2、价格确定。公共产品和服务的价格确定也是需要在考虑多层因素后进行慎重决定，既要进行成本计算、收益预算，充分尊重市场价格规律，也要充分听取公众意见，维护公众利益，防止社会资本定价过高，同时还要考虑到保留适当利润以激励