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解剖“警力不足” 　　[文章导读]“警力不足”、“案多人少”，这些话语经常用来描述中国政法体制的症结。但在作者看来，这种要求扩充人员编制、提高层级职称的呼声，经常主导了改革议程，“改革”成为部门利益扩张的修辞。文章从机关领导和一线民警这两个不同的视角，为我们还原了警务机制改革的内在逻辑。作者也指出，政法组织内部的利益冲突和调整，往往决定着政法改革的外部效果。 　　“警力不足”是当前公安民警及学者、媒体描述公安工作现状时出现频率极高的一个词语。在“警力不足”一语的运用上，实务界、理论界与公众少有地达成了共识。“警力不足”作为命题具有悖论属性，应被人们认真对待。“警力不足”可以从“量”与“质”两个层面理解。被作为量的概念使用，如“调集警力”、“新增警力”、“警力下沉”、“警力配置”。此时，“警力不足”可视为“警力绝对不足”，其论证逻辑通常是以发达国家或全国平均水平的警民比为参照、列明本地警民比远低于前述比值。实际上，警察数与辖区人口数的比率达到多少才适宜，未经严格实证分析，而发达国家的警民比标准亦不宜直接搬用。当“警力”被作为质的概念使用时，“警力不足”可视为“警力相对不足”，指警察个体的职业素养、公安机关的组织效能等履职能力不敷应对特定时空内的治安局面。 　　“警力相对不足”的解释力强于“警力绝对不足”， 它能有效概括和解释当前公安工作中的一些现象，如在公安系统流传的“三个三分之一”的“民谣”式的提法（一个版本是“三分之一的人做事，三分之一的人不做事，还有三分之一的人做坏事”，另一个版本是“三分之一的人干，三分之一的人看，还有三分之一的人捣蛋”）。但总体而言，量的层面的“警力不足”使用率更高，在陈述事实之外，它还具备吁求更多人财物资源支持及解释、申明自身行动合理性的功能，这种量的解释逻辑也经常垄断了要求改革的呼声，改革成为部门利益自我扩张的政治修辞。 　　在新的历史时期，“警力不足”成为各地开展警务机制改革的共识性动因。2013年，笔者参加了一项针对华中X市的警务机制改革的专题调研，本文以华中X市警务机制改革调研为基础，以地方公安机关及其民警如何看待和应对“警力不足”为切入点，结合后续的相关访谈，解析作为地方公安机关重要业绩成就的警务机制改革的内在机理。 　　通常，我们把国家机关设定为铁板一块的实体，探讨其与权力对象的关系样态，而略掉这个机关内部存在的“机关”、结构性约束以及运行中的矛盾、滞碍、变形，略掉这些内部因素对外部关系带来的影响。本文的这项考察，则属于地方、基层治理的一个内部视角，并试图从机关领导和一线民警的不同视角展开论述。 　　市警务机制改革的概况：基于机关领导视角的描述 　　目前，X市警民比为万分之八点九（按照“通说”，当代中国警民比为万分之十三，“发达国家”警民比为万分之三十）。在机关领导层面看来，X市正在朝着现代化区域中心城市迈进，旧城改造、新城建设导致地方利益格局变迁，引发的治安压力大增，迫切需要和谐稳定、公平正义的法治环境，原有的警务运行水平亟待提升，这是警务机制改革的现实依据。 　　2010年前后几年间，警务机制改革在各地如雨后春笋之势。既有的警务机制改革大致可以归纳为三种模式：一是减少层级，撤销派出所或城区分局，推进警力下沉。这种模式将基层机构升级，职数大幅增加，但变动后的机构与执法办案的程序法规定有时难以对接，反而掣肘了办案流程。二是通过布设交巡警平台屯警街面。这种模式需要充足的经费保障，如布点不当则造成警务资源浪费。三是大量配备协警。一些地方为了与几乎已被污名化的“协警”相区别，改称“辅警”。这种模式亦需财政大力支持，而且重新面临规范管理协警的老难题。分析形势后，X市公安局确立了警务改革的总体原则：一是“从问题入手，学最好的别人，做最好的自己”；二是“少变体制、多变机制”；三是“因地制宜、因事定策”。这些原则要求改革中所有机构不升格，将外地经验本土化，同时规避风险、减轻改革阻力。 　　（一）“三警合一”的移动警务平台 　　这是指以移动警务平台为载体，交警、巡警、协警整合，目的在最大限度屯警街面。改革的首要目标是机关与一线倒挂的警力分布倒金字塔结构。X市公安局明确了移动警务平台的巡逻防控、交通管理、应急处突、便民服务四大职能。移动警务平台相当于警务机制改革中的一个“联结点”，它以交巡警合一为主干机制，补充一定数量的协警，由市局机关匀出相应警力、派出所匀出部分业务而构成。这个举措一方面落实了市局机关精简机构、警力下沉，另一方面以“减任务就是加警力”的思路减轻了基层派出所的业务负担。 　　（二）“三队一室”的派出所机构模式 　　这是指派出所设立社区警务队、案件办理队、治安巡逻队和信息综合研判室，着眼点在于改变既有的派出所所有警力以值班接处警为轴心的工作模式，提升派出所警务的专业化