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拓展公共服务政府购买范围法治化思考 　　摘 要：有效率地提供公共服务，是政府面临的重要问题，也是政府的法定义务；十八届三中全会明确提出，要推广政府购买服务。目前，政府购买公共服务已成为我国一种不可或缺的公共服务提供模式；尽管各级各地的改革探索已取得了不少进展，但购买领域相对狭窄且项目数量较少、购买规模相对偏小且资金投入不足、政府购买裁量权滥用并出现执行走样等阻滞因素亟待破解。法律制度缺失、法治功能弱化及法治化程度低下等客观原因，阻滞着我国公共服务政府购买范围的拓展与规范；因此提高法治化水平，是拓展公共服务政府购买范围的当务之急。 　　关键词：公共服务；政府购买；范围拓展；法治化 　　政府购买公共服务的范围，是政府依法购买公共服务内容的维度，是政府向社会力量发出公共服务邀约的广度和深度，是市场介入公共服务范围的宽度，也是财政性资金使用方式发生变化的范围。十八届三中全会明确提出，要推广政府购买服务；意味着发端于英美、起始于我国地方政府购买公共服务的改革探索已上升为国家层面的决策，并成为我国政府简政放权的重要抓手。目前，我国公共服务政府购买的实施，尽管项目不断增加、领域不断扩张、深度不断强化，但法律制度供给的缺失、法治化推行程度的低下仍是客观存在的阻滞因素，公共服务的政府购买因此难以快速和健康发展。要积极拓展公共服务政府购买的范围，必须强化其法治化建设。 　　一、艰难探索：我国公共服务政府购买范围的法治化成就 　　依法界定购买范围、确定适合市场化方式提供的公共服务事项等，应由立法明确规范，这是我国政府购买公共服务改革的需要[1]，也是化解行政垄断、职权滥用等“政府失灵”带来公共服务政府购买践行风险的重要举措；只有依法界定购买范围，才能避免政府购买行为的随意性，才能促进购买工作的制度化、规范化和常态化。为推广公共服务的政府购买，各级各地的改革实践从法制建设的层面进行了积极的探索，力图为公共服务政府购买的推广提供法治化支撑，其探索成就为我国公共服务政府购买范围的拓展提供了可资借鉴的宝贵经验。 　　（一）法律形式：形成了以规范性文件为主、法律为辅的规制格局 　　（1）政府购买公共服务范围的法律规制。现行的2003年《中华人民共和国政府采购法》是规范政府购买行为的最高层次的国家法律，该法第2条界定的政府采购范围为货物、工程和服务等项目，明确了政府购买服务属于政府采购的范畴。虽然该法设定的采购范围局限于政府自身的消费项目，也未明确将政府购买的“公共服务”列入其中，但对政府购买公共服务的规制作用不可轻视；其对政府购买服务的财政性资金来源与保障、对购买内容编制并调整集中采购目录等规定，决定了政府购买服务的广阔空间；从政府购买行为法律规制的角度来看，政府购买公共服务的范围，应包含在政府服务的采购行为之中。因此，参照《政府采购法》执行并规制政府购买公共服务活动，也是多数试点地区的普遍做法。 　　（2）政府购买公共服务范围的规范性文件规制。由于现行的《政府采购法》难以满足政府购买公共服务的制度需求，因而各级各地政府大都采用规范性文件作为购买范围的主要规制依据，基本实现了政府提供公共服务的机制与方式从临时性、应急性向制度化和规范化转变。一是国家层面的规范性文件：为积极支持和回应地方兴起的改革探索，2013年9月国务院办公厅出台了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，其中对政府购买服务的范围做了框架性的设计，明确“十二五”时期要初步形成统一有效的购买服务平台和机制，到2020年在全国基本建立比较完善的政府购买服务制度；2014年4月财政部发布《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》，从“分类推进、加强管理、灵活开展、绩效评价”等方面提出了完善服务项目政府采购的总体要求；等等，中央和地方共同推进的态势业已形成。二是地方层面的规范性文件：在中央正式提出向社会力量购买服务的理念之前，先后有北京、山东、上海、江苏、成都、宁波、深圳、无锡等十多个省市颁布了《政府向社会力量购买服务办法》、《政府向社会力量购买服务指导目录》等规范性文件，并以此作为政府购买服务在本地实施的具体操作依据，社会力量向地方政府购买基本公共服务有了初步的制度设计与规范；尽管大多数省市仅将公共服务的政府采购纳入执行力较弱的指导性目录，但江苏、广东等少数省市已将公共服务的政府购买纳入到执行力较强的集中采购目录，着力推进的态势业已形成。 　　（二）购买范围：形成了抽象规范、动态调整的制度设计 　　（1）政府购买公共服务范围的抽象规范。对购买范围的规范，改革探索中的制度设计：一是抽象界定服务内容。政府购买公共服务的具体内容，规范性文件仅作原则性规定、均未采用列举式规范；购买内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，突出公共性和公益性。二是抽象区分服务领域