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政府制度创新积极探索 　　摘要：如何围绕着政策的制定、执行和监督评估而构建一个符合中国现实需求的科学的党政关系，是当前我国基层政府面临的挑战，也是社会发展对政府的需求。云南省开远市在统筹城乡一体化改革中所提出和实施的以“大行政”为标志的领导管理保障体系，对这一问题进行有积极而有益的探索。 　　关键词：政府制度；党政关系；政策过程 　　中图分类号：D67　文献标识码：A　文章编号：1006－723X(2011)01－0034－05 　　 　　我国正在展开的城乡统筹改革，是一个根据当前我国经济和社会发展的需求，通过政府主导、社会各界参与的一个包括经济建设、政治文明建设、文化建设和社会建设，以解决“三农”问题，破除“二元结构”，实现经济社会协调发展的系统工程。 　　当前城乡统筹改革中政府的职能确定和效能发挥，取决于基于城乡统筹的需求的政府自身建设与政府制度的创新。在当代中国，政府制度创新的关键，是如何科学地处理好党政关系。因为政府管理过程，是一个公共政策的制定与执行过程，而当代中国的公共政策过程，是一个中国共产党领导下的以人大为基础的，议行合一的政府公共政策过程。因此，城乡统筹中政府制度的创新，根本上说，就是要在科学地处理好党政关系的基础上，构建一个以党的领导为核心，整合所有政治资源的科学有效的公共政策过程。这是当前我国城乡统筹改革中一个最迫切的需求，也是一个巨大的挑战。云南省开远市在统筹城乡改革中，通过明确提出并逐步推行的以“大行政”为标志的“统筹城乡发展一体化的领导管理保障体制”，对此进行了积极而有益的探索，极大地促进了开远城乡统筹一体化改革。 　　 　　一、政府制度创新探索：“大行政” 　　中的决策体制 　　 　　开远市是现阶段云南省城乡统筹一体化改革的唯一试点地区。改革展开之际，作为一个有长期工业发展历史的城市，与有类似发展经历的城市一样，开远市面对的是我国在特殊历史背景下，长期实行优先发展重工业的战略所形成的城乡分割的众多体制性障碍。为此，开远市提出了城乡统筹改革的“六大统筹”目标。改革从何人手?与其他城乡统筹一体化试点的城市一样，开远市整个改革的展开和改革的最终成效，实际上取决于是能否通过科学的决策，进行制度创新，实现城乡在产权制度、户籍制度、就业制度、价格制度、财税金融制度、福利保障制度和教育制度等方面的统一的制度安排，从根本上建立起城乡一体的良性互动的城乡关系，使城市和农村同发展、共繁荣。这样，构建一个科学的决策体系，保障和提高决策的质量，就成为城乡统筹一体化中政府制度创新中首先必须面对的问题，也是整个改革中关键的问题。 　　在当代中国既有的政治体制下，政治决策的一个重大特点就是双层决策系统：即客观上执政党决策系统和国家政权机关决策系统并存。一般而言，一个稳定而有效率的政治系统，其权力中心只可能有一个。因此，开远城乡统筹改革展开之际，所面临的形成一个科学的决策系统的任务关键，就是要在实践中探索党的十六大所提出的“按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系”的要求，理顺党政关系，形成决策中的“一核”，从而确立一个科学、民主而有效率的决策体制。 　　从开远市城乡统筹改革的进程看，开远市领导班子对此有清醒的认识，因而城乡统筹改革一展开，就明确地提出了要通过领导管理体制改革的政府制度创新，来推进和保障整个城乡统筹改革。基于多年来对基层政府与政治运行的体认，班子主要领导提出了要根据中央的要求，探索科学的党政关系。经过总结和讨论，在提出的政治文明建设方案中，提出要创新城乡统筹一体化的领导管理体制，首先建立“大行政”领导管理体制，目标是“打造阳光党委政府，建设党政有机体，进而促成市级四套班子和整个开远形成统一的有机体”。这一政府制度的创新，其目标就是要形成一个权力中心，有效地推进整个城乡统筹改革。在当代中国经济社会发展的现实条件下，这一改革当然不是要党政不分，或以党代政。对此，开远市委有明确的要求，即“党委政府既各司其职，又相融一体”。这其中，“党委主要实施‘七项领导’，即思想、政治、目标、组织、决策、方法、过程领导。政府主要在提高执行力上下功夫，坚持打造法制政府、责任政府、阳光政府、效能政府”。 　　如何使党委政府既各司其职，又相融一体，构成一个推进城乡统筹改革的权力中心?开远市根据上述所提出的党政既各司其职又有机整合的原则，将构建“大行政”的首要任务，定为“构建正确的决策新机制”，这既抓住了政府制度创新的内在逻辑，又回应了开远城乡统筹改革的急切需求。综观开远市城乡统筹改革以来打造“大行政”中的决策体制建设，现行的政府体制格局下，首先是通过一定的制度创新和相应的机制与程序的设计来展开的。 　　1.政府体制内的决策制度建设 　　政府体制内的形成“一核”的决策中心，