改革与创新政府管理体制适应性演化.docVIP

改革与创新政府管理体制适应性演化 　　摘 要：职能、结构和机制是政府管理体制的三要素。通过对深圳特区、浦东新区和滨 海新区发展阶段的分析认为，作为复合型社会发展区的三个“增长极”，其政 府管理体制是在不断地进行改革和创新，并实现了适应性的演变。其自适应的 演化特征表现为政府职能定位从经济管理到公共服务的转变；政府管理范围和 方式向全面正确履行政府职能转变；政府组织结构转向“小政府、大部制”与 权力制衡进行优化。 　　关键词：政府管理体制；改革与创新；适应性； 演化 　　中图分类号：D625 文献标识码：A 文章编号：１００８－７１６８（２００8）０6－００54－05 　　 　　自2005年深圳启动以行政体制改革为核心的新一轮综合改革试 点以来，上海浦东、天津滨海新区、重庆、武汉、长沙等地先后成为广受瞩目 的新综合改革试验特区。在这些新特区的改革蓝图中，尽管各地区改革侧重点 不同，但毫无疑问如何进一步转变政府职能和进行行政管理体制改革都是其核 心内容之一。深圳特区、上海浦东新区和天津滨海新区作为中国沿海的三个“ 增长极”，其内在发展机理，决定了新区政府管理体制的不断改革与创新是一 种自适应性的演化过程。对三个“增长极”的政府管理体制发展阶段和改革路 径做一比较，在理论和实践上都具有重要意义。 　　 　　一、作为复合型社会发展区的三个“增长极”及其政 府管理体制 　　 　　从经济功能角度考虑，我国的开发区可以划分为单一型经济功能区和复合 型经济功能区。前者一般是地域范围比较明确, 经济功能作用相对集中, 经济 目标比较专一；后者是指在一个特定的行政区划或地域范围内, 经过国家批准 , 集多种特定经济功能目标于一体, 多层次、多角度享受特殊优惠政策的经济 区域。应该说，从目前三区所处阶段及经济属性来看，深圳特区、浦东新区和 滨海新区目前都属于复合型经济功能区。 　　但是，从历史维度、空间维度和社会维度审视三个“增长极”，其发展历程实 际上是从单一型经济功能区，经过复合型经济功能区阶段，发展到目前的复合 型社会发展区阶段。复合型社会发展区是指，在一个特定的行政区划和地域范 围内，除了具有复合型经济功能区的特征，更包含了科学的空间整合与规划， 社会各项事业不断进步，区域内的公民得到全面发展等内在要求和外在表现的 区域。 　　从单一到复合，三个“增长极”的政府管理体制形成既具有特性、又表现出共 性的演化过程。本文所说的政府管理体制，是一个系统概念，在整个行政管理 体制中，职能、结构、功能是有机结合的重要组成要素。三者中，职能是逻辑 起点，职能决定组织、结构和机制，最终体现为效能。政府职能是行政管理的 基本问题，是政府一切活动的逻辑与现实起点。政府权力来自法定的政府职能 ，政府所有其他要素都是由职能派生出来的。职能定位正确与否，是政府能不 能正确行使权力，发挥相应作用的关键。 　　 　　二、改革与创新：三个“增长极”政府管理体制的自适应性演化特征 　　 　　通过不断的改革与创新，三个“增长极”的政府管理体制实现了政府职能定位 的适应性转变、政府管理范围和方式的适应性改变、政府组织结构的适应性优 化、行政管理体制的适应性改革与创新，表现出极强的自适应性演化特征。 　　（一）政府职能定位适应性转变：从经济管理到公共服务 　　中国自实行改革开放以来，所取得的全方位的发展特别是经济领域的超常规增 长是举世瞩目的。这些成就的取得是与沿海区域的开发开放分不开的，尤其是 20世纪80年代的深圳特区、90年代的浦东新区和21世纪的滨海新区，更是引领 着中国经济的快速发展。中共十七届二中全会通过的备受瞩目的《关于深化行 政体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》中，以大部制为核心内容的国 务院机构改革方案其主旨就是要建立服务型政府，而服务型政府则是我国行政 体制改革的核心目标。在这个大背景下，三个“增长极”的政府职能定位，充 分体现了从经济管理、管制向提供公共服务转变的适应性演化特征。 　　1980年，深圳经济特区正式建立。在其成立之初,政府管理体制多是内 地高度集中的计划经济体制的“复制品”，政府机构基本上是按产品分类和部 门上下对口设置业务主管局，政府初始职能定位也是侧重于经济的管理。经过 三十年的发展,深圳的改革开放已经不仅仅局限于经济体制创新方面，最初的 政府职能定位也越来越不适应社会的发展。为了解决旧的管理体制及其机构体 系与外向型经济的发展不相适应的矛盾，深圳特区围绕转变政府职能，在充分 发挥改革开放“试验田”作用的基础上，先后进行了七次行政管理体制改革、 三轮行政审批制度改革, 大力推进政府职能、机构和编制的科学化、规范化、 法定化, 努力把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上 来，力求突