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新时期我国户改新思路基于政策创新视角 　　[摘要]改革开放以来，我国从中央到地方所进行的一系列户改探索不能简单地归纳为制度改革，更应该是政策创新。政策创新是公共管理思维的变迁所形成的新模式，基于政策创新模式，新时期我国户改既关注户籍政策内容的科学合理，又关注如何制定科学合理的户籍政策并使其发挥实效。新时期应力从价值取向、创新主体、配套机制、法制化、政策学习等方面着手，加快推进我国户籍政策创新。 　　[关键词]户籍政策；政策创新；路径 　　[中图分类号]F120　[文献标识码]A　[文章编号]1002-736X(2010)12-0016-03 　　 　　户改一直是社会及学界所共同关注和讨论的一个焦点。自20世纪80年代以来，我国户籍改革的艰辛尝试已近25个年头，尤其是近些年来，中央到地方更是频繁进行着户改的尝试，大胆而新颖的举措不断呈现。由于新时期我国户改的探索存在着巨大的复杂性和特殊性，我们不能简单地归纳为是制度改革。并且，总结传统户籍改革的经验教训，为适应现阶段复杂的现实诉求，新时期户改有必要探索新的模式，以期更有效地推动户籍改革。 　　 　　一、传统意义上“户籍制度改革”理念及研究的局限性 　　 　　制度是一个社会的行为规范，与政策一样也是一个动态的不断变迁和更新的过程。我们知道，制度是政策的外在条件，决定着政策，而政策影响着制度，甚至有可能转化为制度。制度与政策相比，前者比后者有更强的稳定性，后者比前者更加灵活。新中国成立后很长一段时间，国家就户籍而出台的相关规范性安排一般没有大的变动，确实有一定程度的稳定性，然而在考察改革开放后尤其是20世纪90年代以后的有关户籍的规范性安排，从中央到地方层出不穷，有些地方甚至是反反复复变动，而且在《户籍法》出台前，这些变动眭尝试仍将继续。把这些称为制度有欠严谨，本文正是基于这个层面的考察，将改革开放后国家及地方有关户籍的规定性安排统称为户籍政策。 　　从字面上看，“改革”主要是“去”和“除”的过程，而“创新”既包括“去”和“除”的过程，同时还包括“首创”和发展进步的意思。具体到公共政策领域，两者虽然都包含着对礼会问题的适用性，但是政策创新不同于政策改革，政策创新包括政策改革，但又不是单纯意义上的对旧政策的改革，它同时还包含着对先进政策的探索。正如学者王强和陈易难对两者的总结所说：“政策创新是政策改革与政策发展的统一，在这里，政策改革泛指政策的废、改。立，而政策发展则是政策的进步，使先进的政策取代落后的政策，正确的政策取代错误的政策，完善的政策取代不完善的政策，高品质、高水准的政策取代低品质、低水准的政策过程。”。在过去户籍改革的长期宴践中，政府一直难以对户籍管理制度进行系统、彻底的改革，各项改革措施多为户籍管理制度与社会经济之间的矛盾积累到一定程度时出台的，有很强的应急性。显然，新时期我国户籍改革不能仅仅满足于对旧政策的“去”、“除”、“改”，以作应急之用，更应该抱着创新的理念，完善政策创新体制，积极探索和发展先进政策，以求更加台理有效地破解户改难题，实现既定目标。 　　一段时期以来，一些学者在探讨户改时，更多地采取静态的分析方法，重点考量制度本身的合理性及适用性，较为统一的观点总结起来有：(1)现行户籍管理制度违背了市场经济运行的基本要求；(2)现行户籍管理政策阻碍了我国城市化的进程；(3)严格限制乡迁城、农转非的人口迁移政策阻碍了农村剩余劳动力的空间转移；(4)现行户籍管理制度与实际脱节，造成了管理上的混乱。这些研究成果对于深化我国户籍改革实践有着重要的指导和借鉴意义。但是，我们也看到，这些研究一定程度上带有传统制度主义的色彩，因而也不可避免地陷入旧制度主义的藩篱，主要是在一定程度上忽视了户改的复杂性和动态性。户改是一项巨大的系统工程，涉及诸多环节和要素。在这些要素里，我们不仅仅拘囿于考量什么样的户籍政策科学合理，还要关注如何制定出科学合理的户籍政策以及如何在实践中发挥其功能。因而，在探讨新时期我国户改时，有必要开拓新的研究模式，即着重从宏观上考量户籍政策全过程的改革和发展，研究如何更好地制定出科学合理的户籍政策并让其发挥实效。而公共政策创新既包含政策构成要素的新组合新变化，也包括政策的新陈代谢废旧立新的演变过程。显然，政策创新理念对于探讨我国户籍改革具有极大的借鉴意义。 　　 　　二、理解户籍政策创新 　　 　　(一)政策创新之于当前户籍改革 　　自美国学者Jack L.Walker于1969年在《美国政治科学评论》上发表了《创新在美国各州的推广》，首次提出政策创新的理念以来，公共政策创新逐渐引起政策研究界的关注。尤其是20世纪80年代以来，信息技术的迅猛发展和市场化改革的深入，政策创新更是在理论和实践两个领域获得极大发展：一方面，新技术和公共