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整体性治理视阈下中国式扶贫机制研究 　　摘 要： 当前中国式扶贫机制的碎片化问题十分严重，该问题给扶贫效果和脱贫目标的实现造成了阻碍，整体性治理理论为摆脱扶贫机制的碎片化困境提供理论支撑，其在解释中国式扶贫问题上具有高度的适用性。中国式扶贫机制中的碎片化难题凸显，构建整体性治理视阈下的协同扶贫机制势在必行。 　　关键词： 整体性治理； 碎片化； 中国式扶贫； 协同扶贫 　　中图分类号： D632.1 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.03.012 　　贫困是人类社会的宿敌。它关乎社会以及国家政权的稳定，消除贫困、追求繁荣是国家政治的永恒任务。因此，反贫困常常被纳入国家政治乃至国际政治生活的范畴之中。2000年9月，世界上189个国家签署了《联合国千年宣言》，意味着全世界向贫困宣战。中国扶贫为世界的减贫工作做出了巨大贡献，但是随着扶贫进入攻坚时期，面对数目依然庞大的贫困人口、贫困的代际传递、扶贫攻坚中腐败等问题，构建有效的贫困治理体系显得至关重要。2013年精准扶贫的提出，更彰显了我国反贫困的决心。在中国传统社会的政治话语里，“民为邦本，本固邦宁”，民生问题是政治生活中的重要议题，“贫穷不是社会主义”，贫困问题的解决有利于提高执政党与政权的合法性，吃饭问题没有得到解决，便没有国家政治生活的稳定。这便是中国式扶贫的政治逻辑。 　　中国式扶贫是中国政府主导下农村基层治理的重要部分，是政府、市场和社会向农村基层社会提供公共产品和公共服务的过程。自精准扶贫政策实施以来，全国各地先后组建“精准扶贫领导小组办公室”，皆由各级政府主要领导亲自挂帅担任组长，让我们看到了扶贫减贫的力度和决心。然而，就当前的扶贫机制而言，呈现出明显的碎片化（fragmentation）趋势。以中国式扶贫的碎片化治理机制为研究背景，笔者引入整体性治理的分析框架，旨在回应上述扶贫治理碎片化的困境，探索中国式扶贫治理的可行路径。 　　一、整体性治理：解决扶贫治理碎片化难题的分析框架 　　整体性治理理论最早在英国被提出，主要是针对政府碎片化问题的思考。佩里?希克斯（Perry Hicks）认为，政府组织在手段和目标之间的冲突问题源于政府组织间的碎片化发展，属于不同政府组织“间”的问题而不是如专业化等政府组织“内”的问题，而整体性治理所反对的就是碎片化而非专业化和职能分化。[1]28-29“从技术角度一定程度上可以理解整体性治理，技术要求的是从部分趋向整体，从分散趋向集中，从破碎趋向整合。” [2] 在佩里?希克斯看来，源于功能分工所产生的政府组织间的隔阂以及进一步导致的碎片化问题，可以说集中体现在两个方面――恶性碎片化（Malign Fragmentation）以及良性碎片化（Benign Fragmentation）。良性碎片化意指碎片化的形成并非政府及相关部门有意而为之，它属于非预期的结果，其形成原因包括：第一，将管理焦点及预算控制放在政策输入层面；第二，在政策制定方面注重部门之间的制衡与监督，要求廉洁度，忽视了政策之间的关联性；第三，政府为消费者所导向；第四，出于功能性政府组织决定的策略性，政府部门还是主要从部门利益角度出发来进行政策的执行以及自身的改革性调整。第五，多元化公共服务在满足民主压力要求的同时也在一定程度上导致了政府的碎片化。[1]40-41恶性碎片化则是政府或相关部门有意为之的结果，其形成原因一是手中拥有权力的关键政治人物“分而治之”等策略对政府组织及机关工作人员的有效控制；二是专业人员为防止其他人员获取关键信息，明确划分专业事务界限，形成壁垒；三是关键权力拥有者欲求控制范围最大化，通过确定并扩大地盘来强化并增强权力。[1]41-43 无论是良性碎片化还是恶性碎片化，都将导致政府部门、市场、社会主体间形成破碎，整合难度加大，公民的利益需求无法得到满足。 　　为应对碎片化难题，佩里?希克斯聚焦于整体性治理的可行路径，该路径可划分为协调整合与紧密发展三个阶段。（如表1）在他看来，协调是整体性治理可行路径的起点，可从过程层面和组织关系层面加以理解。就前者而言，过程协调就是由某一部门牵头，将与特定公共问题相关联的职能部门或其他社会主体组织到一起进行沟通、对话、协商并达成共识，直接目的在于将某类政策议题纳入共同关注的范畴，通过政策沟通和对话，完成联合性政策规划以及政策制定。就后者而言，组织关系协调是指各协调主体针对组织文化、理念的差异及潜在的冲突，采纳求同存异的协调方式，为接下来的整合奠定基础。整合指的是形成共同的结构与专属业务的合并及之后的实际执行行动。由协调达成的联合性政策规划，若不加以执行，规划就会仅仅停留在政策层面，而整合则是通过行动去实现联合规划所提出的目标。“整合即通过执行、完成及采取行动