政府合同治理风险分析委托一代理理论视角.docVIP

政府合同治理风险分析委托一代理理论视角 　　[摘 要]作为一种融入了更多市场精神的治理工具，合同制被当代政府在公共服务中广泛运用，其目的在于更有效地提供公共物品和服务。然而，政府合同治理并非万能。 由于存在着信息非对称、信息不完全、机会主义和合同内在不完备等因素，以及合同的市场化逻辑与政府的公共属性之间存在必然冲突，政府合同治理将产生一系列委托一代理风险问题。理性思考如何应对政府合同治理所面临的各种风险，对于提高政府治理的绩效具有重要意义。 　　[关键词]政府合同；治理；委托一代理；风险；制度 　　[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1672-7320(2008)05-0676-05 　　 　　一、问题的提出 　　 　　对于如何克服传统科层官僚制公共行政模式的管理低效率问题，新公共管理学派开出的重要药方就是合同制，即将政府合同作为实现公共服务职能的治理工具。所谓政府合同，是指政府以实施公共管理为目的，与公民、法人和其它社会组织就有关事项经协商而达成的协议。在法律层面，合同是平等主体的自然人、法人、组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议，是可以依法执行或依法认定的一种协议。作为一种特殊的合同形式，政府合同有其自身特点。 　　政府合同治理以合同(契约)为媒介确定委托一代理关系，其实质是基于购买者与提供者的分离，政府将提供者委托给代理执行机构，同时期望能获得高效率和高质量的公共服务。简?莱思认为，政府合同治理制度有三大要件：即合同、购买者和供应者、招标与竞标过程。在政府合同治理中，政府主要依靠首席执行官(CEO)来签订和管理这些合同，同时，这些首席执行官也以合同的方式与政府发生关系。原则上政府要介入两种类型的合同。首先，政府作为委托人，与它的代理人即政府部门和企业的首席执行官(CEO)签订合同；其次，政府的首席执行官和经济中的赛局参与者就公共服务提供所签订的合同，最终是要由政府来负责的。在一个政府合同治理结构中，以配置为目的的私法合同有两种形式：第一，交易型合同，即现货市场合同，立即进行货物买卖；第二，代理型合同，即关系合同，主要是雇佣关系合同。典型的交易型合同就是签约外包制，而典型的代理型合同就是政府与首席执行官以及与政府其他雇员之间签订的雇佣合同，这些合同都由与契约法相关的制度来进行管辖。在一个从政府到服务供应商都由合同连接起来的合同制政府中，将关系合同和签约外包制结合起来，就可以得到一个简单的合同治理结构(图1)。 　　 　　在西方一些国家，政府合同治理覆盖了公共服务的所有设计和方式，人事和其他资源都通过一系列的合同来管理，这些合同几乎涵盖了所有的雇佣关系。政府在这些领域表现得越来越像个合同转包商，即政府通过投标者的竞争和履约行为，将原先垄断的公共服务供给通过合同向私营公司、赢利组织或第三部门等机构转让。承包商按照与政府签订的合同提供公共服务，政府用财政拨款购买承包商的公共服务。政府在公共服务提供过程中只是负责确定某种公共服务项目的数量和质量标准，监督合同的签订和履行，并支付报酬。改革开放以来，我国市场化取向的经济体制改革的推进也可以认为是从命令行政向合同行政转变的过程，我国对这种意义上的政府合同更多地使用“承包”这一术语。“承包”或者责任制实际上已经成为中国特色的一种“合同文化”，渗透于行政管理体制改革的许多领域。 　　然而，人们在享受政府合同治理带来的成果的同时，又担忧它可能带来的种种问题。简?莱恩断言：“我们必须探究合同制是否存在缺陷。我相信，新公共管理低估了合同制国家所可能遭遇的困难。”合同制政府把政府和公共部门看成是一种合同关系，是在合同参与者共同同意的基础上的一系列具有公定力和约束力的互惠的允诺。这种允诺是脆弱的。当它被损害时，合同制政府就开始退化。换句话说，政府合同治理中将产生一系列委托一代理风险问题。本文将运用委托 代理理论分析政府合同治理的风险及其控制。 　　 　　二、政府合同治理的主要风险 　　 　　委托一代理理论假设委托人与代理人都是理性而自私的，他们都追求自身利益的最大化，目标不一致，代理人有着与委托人不同的利益，从而会采取一些能使自身利益最大化而损害委托人利益的行为。然而，即使委托人和代理人之间存在目标与利益的冲突，如果委托人对于代理人的行为或行为的结果有充足的信心的话，委托人就可以有效地监督和激励代理人。但是，委托 代理理论认为，代理人通常比委托人拥有更多的信息，因此，委托人很难监督代理人并保证代理人的行动符合委托人的利益。在委托一代理理论看来，政府合同治理中的一个关键问题是：政府与经理签订的合同或者由经理签订的合同，是否能够有效地解决资源配置过程中所存在的问题?归纳起来，政府合同治理存在以下风险： 　　 　　(一)逆向选择(Advers