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支配给付行政法原理分析 　　摘要：本来着眼于“生存照顾”的给付行政，而今已发展成为与干涉行政相并列，并仍在急速扩大的行政法领域。给付行政和社会法治国家的大背景以及行政国家的理念是紧密相联的，因此，研究支配给付行政的法原理应将“行政国家”的基本原理与给付行政的现实制度相结合，使理论与实践互动互促。参照国内外学者的研究成果，并结合行政国家的原理和特点，文章将从几个方面对支配给付行政的法原理予以较为系统的论述。 　　关键词：给付行政；行政国家；社会国家原理 　　中图分类号：D912，1 文献标识码：A 　　文章编号：1001-4403(2008)04-0046-05 　　 　　一、对“行政国家”的理解 　　 　　“行政国家”这个术语是由奥地利行政法学者梅尔克在1927年出版的《行政法总论》中首先提出的。但在学理上对“行政国家”作更进一步研究并引起学术上重视的，乃是德国的卡尔?史密特，他在1932年发表的《合法性与正当性》一文中，把“国家形式”分为四种，即立法国、司法国、政府国和行政国。二战后，德国的汉斯?彼德斯(Hans Peters)于1951年在就任科隆大学公法教授的仪式上发表题为“为行政国家的奋斗论”的演讲，提出“今后的法学者负有一个重要的任务，便是将行政国家存在的事实当成是法治国家的一个模式，并将其价值理念、原理、原则解析及分析相关的宪法与行政法观点来导法治国之发展于正途”。 　　目前，对于“行政国家”并没有形成一个系统、完整的实体概念，而主要是从功能意义上讲的；也未达到“构造”的层次，而主要停留在对现象的概括上。“行政国家”、“福祉国家”、“服务行政”、“福利行政”等概念经常混在一起使用，但极少有人对各自的含义及彼此的关系作进一步深入研究的。 　　“行政国家”从其概念的产生至少已有半个多世纪的发展。综合各学者的观点，大致可归纳出以下一些基本认识： 　　 　　(一)“行政国家”不等于法西斯国家 　　现在一般人提到“行政国家”就会联想到专制国家，例如法西斯国家。事实上，德国纳粹时代的公法学者们(如E，R胡柏等)并不承认他们的国家形态是所谓的“行政国家”，而称之为“领袖国家”或“行动国家”。如胡柏认为，行政国家的性质是部长所作出的决定只作为首相裁决时的参考而不能以自己的名义发布，公务员被当成一种只知墨守命令，纯粹是技术性质的国家机器。而在“领袖国家”时代，各级官员都是下级领导，可以活泼地来自行完成领袖的意志并担负起责任。另一位公法学者则称呼纳粹第三帝国是“行动国家”而不称之为“行政国家”，并认为“立法国家”已消灭专制时代的“行政国家”。当然，这与当时学者对“行政国家”的不同理解有关，但已足以证明“行政国家”与法西斯国家的非必然联系。 　　 　　(二)“行政国家”并不必然导致独裁专政 　　“行政国家”并不必然导致独裁专政，这主要取决于对其内涵的正确理解。“行政国”最初是作为与立法国、司法国相并列的一种国家形式被提出的。梅尔克主张“优势地位论”，强调行政权的优势地位作为认定行政国家的标准。而卡尔?史密特则将其在《宪法的维护者》(1931年)一文中提出的“政府国”再细分成由极权、个人意志及权威之国家元首统治的“政府国”，以及可以依时宜及事实需要，颁布实质有用之“措施”权限的“行政国”。由此也看出“行政国”与“极权专制”的区别。 　　汉斯?彼德斯提出应以法治国所形成的基本架构来讨论行政国。行政国家是以法治国家和民主原则为前提的，它区别于“行政权独大，凡百庶政皆以行政权达成之的专制国家”。而德国教授福斯多夫在《行政法教科书》(1972年)中提出“现代行政国家”，认为它基本上仍实行三权分立以及奉行“依法行政”――最起码是“依法律行政”，行政权力仍须屈服在立法权之下，这在客观上有助于消弭人们对“行政国家”的误解。 　　我们说，行政法经历了一个由警察国家――夜警国家――社会法治国家的发展过程，而行政国正是在社会法治国的大背景下产生的一种国家形式，与立法国、司法国相并列。它主要强调国家作为或应作为的重心置于行政权之上，即行政权在实现维护基本人权、人性尊严及社会正义的国家目的中必须扮演最重要、最积极甚至付出最大能量的权力。通过“委任立法”或概括授权，行政权行使着立法机关的部分职权，而行政诉讼制度的确立又使行政权行使了部分司法职能，即使在传统的执行领域，行政权也在不断膨胀，它已经伸入到社会生活的各个方面，甚至包括传统的私法领域。行政权成为执行国家法律，并且促进公益造福人民的一种“独立的国家权力”(汉斯?彼德斯)。 　　如前所述，我们是在“社会法治国家”的大背景下探讨“行政国家”的，这里的“社会法治国”不是奥托?麦耶主张的以实证法律控制行政权的自由主义法治国，也不是纳粹时代的以极权专制为特征的排他性的实质法治国，