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政策协同内涵特点与实现条件 　　摘要：跨部门问题的频繁出现考验着国家治理能力，上级政府为推动跨部门政策目标的实现而超越现有政策边界、整合不同部门之间政策的必要性也就日益凸显。政策协同具有主体多元性、政府主导性、过程渐进性、效果有限性等特征。政策协同目标的实现则依赖于协同理念的达成、元政策层的推动、合适的协同方案和恰当的机会窗口。政策协同的要义在于恰到好处，允许不同部门合理表达各自观点主张，通过建立相关机制，将部门间的态度、利益和偏好有机结合，寻找系统优化的最佳结合点。 　　关键词：政策协同；协同治理；元政策层 　　中图分类号：D63-3 　　文献标志码：A 　　文章编号：1002-7408（2016）01-0056-04 　　近年来，在诸如空气污染治理、危化品管理、食品安全等跨部门管理中频繁暴露出很多问题，部门间的关系交错、职能交叉、责任模糊、管理混乱的现象大量存在，甚至造成严重后果。跨部门管理中种种问题的频繁出现考验着国家治理水平和国家治理能力，也引发了学者的广泛研究。 　　一、政策协同的内涵 　　现实问题推动研究的深入，近年来在跨部门合作研究方面，相关学者采用了诸如“整体政府”“协同政府”“合作化治理”等范式展开了大量的讨论和研究，而从政策学维度的分析尚不充分。本文采用“政策协同”这一概念来分析和解释政策的相关现象，政策协同能够更好地覆盖相关问题，同时这一概念也凸显出了类似改革的动态性、长期性和复杂性的特征，覆盖了不同层级和不同领域之间的政府关系。 　　政策协同有许多提法， 如政策协调、政策整合等，但对其内涵尚未达成一致。马尔福德和罗杰斯（ Mulfordand Rogers） 倾向于使用政策协调的概念，“两个以上的组织创造新规则或利用现有决策规则， 共同应对相似的任务环境。”[1]梅吉尔斯（Meijers） 等人则将政策整合界定为政策制定过程中对“跨界问题”（crosscutting issues） 的管理， 这些问题超越现有政策领域的边界， 也超越单个职能部门的职责范围， 因而需要多元主体间的协同。[1]因此，政策协同可以理解为上级政府为推动跨部门政策目标的实现而超越现有政策领域的边界，超越单个职能部门的职责范围，进而整合不同部门之间政策的行为。此处的上级主要指中央政府或地方政府统辖全局的领导部门。政策协同的对象包括政策之间的协同关系，也包括围绕某一政策内部的政策协同关系。鉴于政策协同的概念能够较好地涵盖上述提法所涉及的基本内涵，能够界定上下级政府和同级政府之间的协同关系，凸显这种新型管理理念的“动态”特征，政策协同在现代公共治理中所扮演的角色越来越重要，其对政府管理模式、治理理念和技术方法提出了更高的要求，政策协同这一范式下的研究也就日益重要。 　　二、政策协同的特点 　　政策协同并非一个静止的概念，而是涉及到多元主体的集体行动和互动过程。探讨如何在不消除部门边界的前提下，通过部门之间的功能、结构、资源的整合与有效合作，推动部门之间实现交互式、一体化的管理效果，实现公共服务的无缝隙提供，乃是政策协同的主要目标。 　　1.主体多元性。政策协同尽管是一个概念，但是它所涉及的主体是多方面的。一般而言，“政策”所涉及的主体相比而言比较狭窄，它主要是政府通过正式的权威结构以及相关的政策结构联系在一起提供公共产品的行为；而“协同”则涉及到更加广泛的政治主体，包括所有层次（含国际层次）的主体在超越本部门边界所实现的公共产品的供给。 　　建构一个高质量运行并拥有较强管理能力的政府，实现国家治理体系与治理能力的现代化是当下中国政府建设的主要目标。这并不意味着排斥社会组织、企业等主体参与到政策协同过程中来，相反，推动政策协同同样需要社会组织、企业等主体的成长与成熟，建构一个双强的互补模式，但这容易模糊政府的责任。不能够将政府解决不好、解决不了的问题全部推到社会上面，以为社会就是万能良药，能够解决政府解决不了的问题，克服政府克服不了的困难，承担政府本应承担的责任。同时，中国的社会组织仍然比较弱，尚达不到协同治理的要求。各种社会因素并未成为意见表达的载体，社会组织在监督制约方面发挥的作用不足，自身也存在着公信力不足、责任意识不够等问题。再次，多元主体参与治理能够推动决策的科学化和民主化，但多中心并不必然带来问题的解决，决策质量高低与决策主体数量并不呈现直接必然联系。最后，协同治理也并不必然带来参与者的积极性，协同治理提供的大多数产品都是利益外溢性很强的公共产品，多部门的协同未必带来参与的积极性。即使是与个人的切身利益相关，个体也往往会选择隐瞒偏好，参与动力并不够强。社会组织参与渠道的狭窄和表达渠道的阻塞使得社会组织无法有效纠正政策协同过程中的缺陷和问题，权威发动又成为一种必然的选择。 　　协同治理要求将制度、体