政府层级间税权划分国际经验与借鉴.docVIP

政府层级间税权划分国际经验与借鉴 　　摘要：我们考察政府层级间税权划分，应结合财政体制进行分析，由政府职能所确立的事权，应与其所具备的财力相适应。而税权的划分决定的财权，确定了各级政府的财政支配能力。 　　关键词：税权划分 国际经验 　　 　　一、西方主要发达国家政府层级间税权划分 　　 　　1、西方政府层级间税权划分的主要模式 　　美国模式。作为典型的联邦制国家，与其宪政体制相配套，美国政府层级间税权划分治理机制采用得是分权型税权治理模式。美国各级地方政府都独立行使隶属本级政府的税收立法权和税收管理权，分级管理、自成体系。州、地方两级议会都可在联邦宪法规定的范围内行使税收立法权，并独立执行，联邦政府一般不予干涉。州和地方各有其相应的税务机构，在税务行政或人员管理上都有较强的独立性，征管方式也各具特色。为协调好三级政府间事权财权关系，美国还实行自上而下的补助制度。 　　法国模式。法国是集权型国家的典型代表，权力集中于中央，实行集权型税权治理模式。法国税收管理体制高度集中，税收体系以中央税为主，地方税所占比重较低，各级政府的税收严格按税种划分，有各自的税收收入体系。法国税收立法权在中央，如开征哪些税种，向谁征，怎样分配，都由国家在税法中予以明确规定，具体的税收条例、法令则由财政部制订。地方必须执行国家的税收政策和法令，地方仅享有一定的地方税税率调整权和一定的减免权及决定开征必要的税捐等。法国对地方税收入不足问题，主要通过一般性补助和专项补助加以弥补。法国税务机构实行垂直领导，不受议会、行政区的干预，全国只有一套税务机构。 　　日本模式。日本是实行地方自治制度的单一制国家，实行财政立法权集中，执行权分散；财政收入集中，支出相对分散的模式，即集权分权兼顾的混合型税权治理模式，其税制具有明显的地方自治和中央集权相结合的特点。日本的税收立法权归国会，内阁为实施税法发布政令，各级地方政府根据政令制订条例。地方有独立管理地方税种的权力，但地方政府征收的税种原则上限于地方税法所列的法定税种，其正常税率由地方税法规定。当地方政府出现收不抵支的情况时，可在法定税种之外开设普通税，但必须经过地方议会讨论通过。地方财政支出不足部分通过国家下拨税、国库支出金、国家让与税等进行财政转移支付。日本税务行政组织包括国家税务行政组织和地方公共团体税务行政组织两套体系，分别负责中央税收和地方税收的征收管理。 　　2、以上三种政府层级间税权划分模式的理论总结 　　美国、法国、日本政府层级间税权划分呈现出三种明显不同的模式，表明政府层级间税权划分呈现出多样性特征，在税收立法权划分上，有集中于中央与一身的，也有划分在地方政府的；在税收行政权划分方面，呈现出多样性特征，税权集中的法国只有一套税务机构，政府层级间税权划分相对适度的日本采用了两套税务机构，而政府层级间税权划分相对分散的美国采用了三套税务机构；在税收司法权的划分方面，各国大都依据自己的宪政所确定的司法系统进行设置，也呈现出多样性。但同样的结果是，这三个国家的政府机构都能有效地运行，充分的发挥政府应该具有的公共服务职能，主要原因在于，各级政府间通过转移支付来协调各级政府的有效运行。所以，我们考察政府层级间税权划分，应结合财政体制进行分析，由政府职能所确立的事权，应与其所具备的财力相适应。而税权的划分决定的财权，确定了各级政府的财政支配能力。 　　 　　二、我国政府层级间税权划分的主要问题 　　 　　理论上，税权具有可分离性。对于同一种税来说，立法权、征管权可以分别划归不同层级的政府。一般来说，高层级政府直接控制大部分主要税种的立法权，甚至控制那些收入归属下级政府的税收的立法权。我国税权在税法和税收政策方面实行的集权模式，同税权分散、侵蚀和分解的现实存在着强烈的反差。 　　1、税权的划分缺乏一个稳定的规则。在法制健全的市场经济国家，税权的划分一般是通过宪法予以明确规定。而我国税收立法权在各级政府间如何划分，并没有一个确定统一的规则，它不是由宪法明确规定，也不是通过最高立法机关按照法定程序立法解决，而是由中央政府即国务院或授权财政部、税务总局以行政法规的形式加以规定，随意性较大，这就使得税权划分的过程成为中央与地方博弈的过程，从而使集权、放权、收权的循环变得不可避免。 　　2、税收立法权过度集中于中央。我国宪法规定，省、自治区、直辖市人大及其常委会在不同宪法法律和行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性税收法规，但实际上，税收立法权高度集中在中央，几乎所有地方税种的税法条例及其实施细则都是由中央制定与颁发的，只是把屠宰税、筵席税的某些税权如是否征收及征收额度下划由地方决定，地方税的其他税权如税收优惠政策和减免政策也完全集中在中央。 　　3、税收立法层次不高。我国目前的税收立法工作