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村民自治提升实践创新与制度建设 　　摘要：党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，把“村民自治制度更加完善，农民民主权利得到切实保障”纳入农村改革发展基本任务之中，并进一步强调要“健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制”。本文认为，“健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制”，应坚持和改善村党组织的领导，健全和完善“四个民主”制度，培育和丰富自治组织体系，增强和提高物质保障能力和法制保障能力，紧紧围绕“健全法制、创新机制、丰富组织和提高保障”等四个方面来促进村民自治民主质量的全面提升。 　　关键词：村民自治；提升；实践创新；制度建设 　　中图分类号：13638　文献标识码：A　文章编号：1008-1569(2009)01-0071-08 　　 　　村民自治制度是我国的一项重要政治制度，是社会主义民主的实现形式，也是农村民主管理制度的重要组成部分。党的十六大提出，“完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制”，让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权。近年来，村民自治日益深化，在基层社会管理和服务中的地位日益显现，在协调利益、化解矛盾、排忧解难上的作用更加显著。但是随着经济社会快速发展和农村各项改革的深入，在村民自治实践中一些原有的矛盾和问题日益突出，一些新情况和新问题也逐步显现，在一定程度上影响了村党组织领导的充满活力的村民自治机制的健全和完善，也不利于实现好、维护好、发展好广大农民群众的根本利益。 　　因此，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，把“村民自治制度更加完善，农民民主权利得到切实保障”纳入2020年农村改革发展基本任务之中，并进一步强调要“健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制”，深入开展民主选举实践、民主决策实践、民主管理实践和民主监督实践，推进村民自治的制度化、规范化、程序化。本文认为，“健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制”，应坚持和改善村党组织的领导，健全和完善“四个民主”制度，培育和丰富自治组织体系，增强和提高物质保障能力和法制保障能力，紧紧围绕“健全法制、创新机制、丰富组织和提高保障’’等四个方面来促进村民自治民主质量的全面提升。 　　 　　一、坚持和改善村党组织的领导 　　 　　村民自治是在中国共产党的领导下，亿万农民建设中国特色社会主义民主政治的伟大创造。作为“基层群众自治制度”主要内容的村民自治制度，是有中国特色政治制度的重要组成部分，也是我国在农村基层社会的一项重要制度安排。尽管村民自治制度发端于“草根”，缘起于乡村社会内部，具有社会自发和自我组织的特点，但是，村民自治制度从社会自发上升为国家制度，并在实践中日益成长和规范则得益于作为执政党的中国共产党的引导和推动。从村民自治实践来看，党的领导与村民自治的关系问题，具体表现为村党组织与村民自治组织一一村民委员会的关系问题，亦即通常人们所指称的“两委”关系问题。 　　现有的文本规范如《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中国共产党章程》和《中国共产党农村基层组织工作条例》，都对“两委”关系做了相应的规定，明确了村党支部与村委会等其他村级组织之间是“领导与被领导”的关系。村党支部对村委会的领导不是“包办代替”，而是“支持和保障”村委会依法开展自治活动。《中国共产党章程》第32条规定：“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权”。《党章》不仅强调了村党支部对“本地区工作”的领导，亦即其领导核心地位，而且也明确了村党支部要“支持和保证”群众自治组织(村民委员会)充分行使职权。从《中国共产党农村基层组织工作条例》的规定来看，村党支部要“领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，支持和保障村民依法开展村民自治活动”。这一规定包含着两层意思：一是规定了村党支部要“领导和推进”村民委员会依法开展的自治活动，强调了村党支部的领导地位；二是明确了村党支部要“支持和保障”村民委员会依法开展自治活动。《中华人民共和国村民委员会组织法》也有明确的表述，该法第3条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”这一规定，强调了村党支部在村民自治中的领导核心地位，也明确了村党支部要“支持和保障”村民委员会依法开展自治活动。 　　然而，从现实情况来看，“两委”关系却呈现出多种形态。尽管，不乏“两委”相互支持、关系协调的案例，但更多地则表现为“两委”关系“失范”(违背相关文本的规范)和冲突。总的来讲，当前“两委”关系“失范”和冲突，主要表现为三种情形