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智库主动介入与被动介入政策过程比较分析 　　摘要：主动介入和被动介入是智库介入政策过程的两类方式，相对于直接介入与间接介入，或者自下而上介入与自上而下介入，这种分类方式更加具有实质意义。不论是在议程设置阶段还是在方案设计阶段，智库的主动介入都抓住了有利的介入时机，能够有效影响政策制定者咨询需求的形成和满足；智库的被动介入则错失了有利的介入时机，无力影响政策制定者咨询需求的形成和满足。对主动介入和被动介入两种介入方式进行比较分析，可以为新型智库建设和智库影响力提升提供有益启示。 　　关键词：政策过程；介入方式；介入时机；介入效果；智库建设 　　中图分类号：D523文献标识码：A文章编号：1003-0751（2017）11-0078-07 　　智库的行为主要有两种：一种是智库的研究行为，其目的在于产出高质量的研究成果和思想产品；另一种是智库对政策过程的介入行为，其直接目的在于形成和满足政策制定者的咨询需求，并以此提升智库自身的影响力。当然，这两种行为是不可截然分开的。现实中，有的智库介入行为效果良好，达到了预期目的；有些智库介入行为效果不佳，未达到预期目的。这种差异表明智库对政策过程的介入行为和介入方式不仅存在着形式上的不同，也存在着实质上的不同。因此，我们不能满足于对智库介入政策过程的行为方式作简单形式上的划分，还需要进一步探索和辨明不同介入方式在实质上的不同。 　　一、智库对政策过程的主动介入与被动介入 　　政策过程是一个多环节和多阶段的过程，智库对政策过程的介入主要是指智库对议程设置和方案设计这两个阶段的介入。朱旭峰在分析专家参与我国社会政策变迁的具体模式时就采用了“议程设定―方案选择”①这样两阶段的政策过程框架。智库介入政策过程的方式在整个智库研究领域占有重要地位，是一个基础性的研究课题。围绕这一课题，国内外学术界已开展大量研究，并且从不同角度将智库介入政策过程的方式进行了区分：一种角度是将智库介入政策过程的方式划分为直接介入与间接介入两种类型，此类区分在国内外研究中较为常见；另一种角度是将智库介入政策过程的方式区分为自下而上介入与自上而下介入两种类型。 　　马克斯?韦伯（Max Weber）早在1918年就发表了关于学术与政治的著名演讲，认为人们既可以选择以“学术”作为志业而成为学者，也可以选择以“政治”作为志业而成为政策制定者，学术强调的是价值中立，政治强调的是责任伦理，由于文化观念、行为立场的不同，学者对政策制定者的影响往往并不那么顺利和直接。②知识运用学派的启迪模式③（enlightenment model）和两大群体理论④（two-communities theory），都认为知识在决策中的运用并不是直接、精确和线性的，而是模糊、随机、渐变、不固定并具有渗透性的。此外，也有学者从理性主义的思路出发，认为知识可以自动和直接地进入政府决 　　策。⑤以上观点形成了区分智库在政策过程中直接 　　国内一些学者在借鉴国外有关研究成果的基础上，对我国智库介入政策过程的方式进行了划分。王绍光参照议题提出者的身份与民众参与的程度这两个维度对政策议程的设置模式进行了区分⑥，根据他的观点，议题的提出者可以是多元的，不同类型主体提出的议题都有可能最终进入政策议程，智库就是其中一类重要的主体，官方智库既可以通过呈送内参等方式直接影响政策制定者，又可以借助于公众和舆论的力量间接影响政策制定者；同样，民间智库既可以通过向决策者上书直接影响政策的制定，又可以通过动员外部的公众和舆论力量而向决策者施压，进而间接影响政策的制定。朱旭峰进一步拓展了相关研究，不仅探讨了智库介入议程设置阶段的路径与方式，而且探讨了智库介入方案设计阶段的路径与方式。⑦当政策制定不会受到利益相关方的有力阻挠时，智库介入议程设置的路径与方式往往是直接的；当政策制定受到利益相关方的强力阻挠时，智库就需要通过公众启迪等办法来间接介入政策议程的设置。王绍光和朱旭峰的研究从实践层面论证了智库介入政策过程的方式存在着直接和间接两种类型。 　　还有学者强调智库“自下而上”与“自上而下”这两种介入方式的不同。张云昊认为，不论是体制内的研究者还是体制外的研究者，其对政策过程的介入都既可能表现为自下而上的推动，又可能表现为自上而下的拉动。⑧这种关于智库介入方式的划分也是有意义的。首先，在议程设置阶段与方案设计阶段，均可能存在着自下而上与自上而下这两种介入方式。其次，以自下而上的方式介入政策过程意味着智库对政策制定者的影响既可能是直接的又可能是间接的，而以自上而下的方式介入政策过程一般意味着智库对政策制定者的影响是直接的。再次，自下而上与自上而下这两种介入方式的划分从另一个角度反映了智库介入政策过程主动性的不同，即自下而上的介入方式表面上看更多体现了智库介入政策过程的主动性